宋才發(fā)、宋強(qiáng)：鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討

中宏網(wǎng)北京3月23日電為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“制度具有管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的作用”，“制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的指示精神，《貴州民族研究》（2020年第1期隆重推出“鄉(xiāng)村振興專題研究”，由宋才發(fā)教授主持并評(píng)點(diǎn)專欄文章。

該專欄首篇發(fā)表中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)宋才發(fā)教授、貴州民族大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)宋強(qiáng)教授的學(xué)術(shù)論文《鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討》。論文強(qiáng)調(diào)以“活業(yè)、活人、活村”為路徑，著力從制度建設(shè)上為鄉(xiāng)村振興探索“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的新路子引發(fā)媒體及社會(huì)各界熱議，獲得社會(huì)各界的高度重視和良好的社會(huì)影響。

論文第一作者宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)、二級(jí)教授，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師。

　鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討

宋才發(fā) 宋強(qiáng)

2019年3月8日習(xí)近平在參加“十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)的審議”時(shí)指出，制度具有管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的作用，“制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。在“十三五”乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，關(guān)鍵在于推進(jìn)鄉(xiāng)村制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，改變不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城市偏向公共政策，以鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度為契機(jī)，以城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新為支撐，以“活業(yè)、活人、活村”為路徑，走出一條“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的新路子。

一、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的基本內(nèi)容

（一）土地制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本制度

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開(kāi)制度供給。鄉(xiāng)村振興是促使千百年來(lái)貧窮落后村莊發(fā)生巨變的偉大事業(yè)，它需要國(guó)家提供保障性制度，包括土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、基本經(jīng)營(yíng)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等在內(nèi)的完整制度體系。土地是人們最基本的生產(chǎn)生活資料來(lái)源，耕地是億萬(wàn)農(nóng)民安身立命之本。“地少人多”“耕地資源”奇缺，是中國(guó)的基本國(guó)情。土地制度是我國(guó)廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)性的制度，也是在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代釋放鄉(xiāng)村發(fā)展能量的鑰匙。牢牢守住18億畝“耕地保護(hù)紅線”，遏制亂占濫用耕地的違法行為，是把13億多人的飯碗“牢牢端在自己手里”的根本保證。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)期實(shí)施的農(nóng)村土地“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，最大的好處就是讓農(nóng)民“吃飽了肚子”，最大的副作用就是“小戶經(jīng)營(yíng)”，限制了農(nóng)地的規(guī)?；蜋C(jī)械化。當(dāng)下必須順應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)新格局快速發(fā)展的需要，構(gòu)建城鄉(xiāng)資源與資本優(yōu)化組合與合作制度，通過(guò)改革完善農(nóng)村集體土地制度打開(kāi)鄉(xiāng)村的封閉性。尤其要充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地應(yīng)有的價(jià)值和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地有效利用率、產(chǎn)出率和生產(chǎn)率。在當(dāng)下中國(guó)老百姓的餐桌上，幾乎是“吃什么都沒(méi)有安全感”，吃魚(yú)沒(méi)有魚(yú)味、吃肉沒(méi)有肉味、吃雞蛋沒(méi)有蛋味、吃青菜有濃重的農(nóng)約味。食品安全的真正源頭，在農(nóng)副產(chǎn)品供給的來(lái)源地。為確保老百姓餐桌上的安全，一定要從鄉(xiāng)村的田頭地間抓起。地方政府對(duì)完善土地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、遏制土地違法行為，保證“讓老百姓吃上安全放心農(nóng)產(chǎn)品”負(fù)有主體責(zé)任。政府要建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，完善特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)制度、品牌標(biāo)識(shí)保護(hù)制度，嚴(yán)厲打擊各種形式的食品安全違法犯罪行為。

　（二）三權(quán)分置是搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)

從中共十一屆三中全會(huì)到中共十八屆三中全會(huì)，農(nóng)村土地制度發(fā)生了根本性的變遷，建立了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”的實(shí)質(zhì)是遵循“落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本思路，按照“以市場(chǎng)配置土地資源”的價(jià)值取向穩(wěn)步向前推進(jìn)的。依法對(duì)農(nóng)民承包土地實(shí)行“三權(quán)分置”制度改革，不僅有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，而且是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。中共中央和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定，“三權(quán)分置”制度無(wú)論如何不能突破兩條底線：堅(jiān)持集體土地所有制和農(nóng)民土地權(quán)利。現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村土地政策“放寬搞活”的基本趨向，是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，由原來(lái)限定在本村集體農(nóng)戶之間進(jìn)行，擴(kuò)大到本縣范圍內(nèi)農(nóng)戶之間進(jìn)行，鼓勵(lì)零亂分散的地塊向“種糧能手”集中，以利于農(nóng)地耕作、播種、管理和收獲的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行機(jī)械化。進(jìn)行農(nóng)村“集體產(chǎn)權(quán)制度”改革的目的非常明確，就是要通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體途徑，弄清家底、盤活資產(chǎn)、清晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、落實(shí)權(quán)責(zé)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的有效保護(hù)。2019年1月1日起生效的《農(nóng)村土地承包法》，第47條規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)離民法“可自由處分”的“用益物權(quán)”的差距有較大的縮小，但是農(nóng)民承包地互換和轉(zhuǎn)讓的自由度并不很高。農(nóng)民宅基地是具有農(nóng)村集體“成員權(quán)”資格的居民，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)無(wú)償從集體土地中，獲得一塊用于農(nóng)戶建造住宅的土地。農(nóng)民“宅基地使用權(quán)”在本質(zhì)上，負(fù)載著憲法保障的農(nóng)民“居者有其屋”的基本權(quán)利。自1949年新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)民與生俱來(lái)就享有集體“成員權(quán)”的合法資格，每個(gè)農(nóng)戶根據(jù)家庭人口多少的實(shí)際情況，向村集體申請(qǐng)修建家庭住宅的一塊宅基地，實(shí)實(shí)在在的具有集體“福利性質(zhì)”。譬如法律規(guī)定，農(nóng)民有權(quán)依據(jù)“一戶一宅”“一宅一地”原則，長(zhǎng)期無(wú)償使用合法取得的一塊宅基地；國(guó)家在征收農(nóng)民的承包地抑或宅基地的時(shí)候，必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征地農(nóng)戶實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按照農(nóng)民宅基地“無(wú)償取得”制度設(shè)計(jì)的基點(diǎn)，集體成員對(duì)宅基地具有占有、使用權(quán)能，但是法律還沒(méi)有賦予其處分和收益權(quán)能。對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，必須尊重土地集體所有權(quán)，創(chuàng)新所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，突出和彰顯農(nóng)民的主體地位；要正確理解和把握農(nóng)民集體成員“資格權(quán)”，依法保障農(nóng)戶“住有所居”。從一定意義上說(shuō)，“農(nóng)民集體組織”是由一個(gè)個(gè)“單一農(nóng)民”共同資格凝聚而成的，農(nóng)民對(duì)集體土地享有“最終所有權(quán)”，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是他們行使自己權(quán)利的一種方式。從這個(gè)角度看，農(nóng)民個(gè)人抑或家庭對(duì)于承包土地（包括宅基地）的權(quán)利，在本質(zhì)上就是《物權(quán)法》中規(guī)定的“自物權(quán)”。必須按照《物權(quán)法》的規(guī)定做實(shí)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，逐漸把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成為權(quán)能充分、內(nèi)容實(shí)在的“用益物權(quán)”，促使“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在三權(quán)中居于核心地位。

（三）鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手

在鄉(xiāng)村治理大概念中的“鄉(xiāng)政村治”概念，是對(duì)我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的學(xué)理性表達(dá)，比較準(zhǔn)確地概括和表達(dá)了立法對(duì)鄉(xiāng)村的基本定位?，F(xiàn)行的“村民委員會(huì)”不是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，《憲法》第111條把“村民委員會(huì)”定性為農(nóng)村“基層群眾性自治組織”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。《村民委員會(huì)組織法》是政府介入村級(jí)治理的主要立法，在該法的第4條和第5條，明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，確立了“鄉(xiāng)政”與“村治”的基本關(guān)系。即是說(shuō)，對(duì)于鄉(xiāng)以下的“村”級(jí)組織，主要是采取“村民自治”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。隨著改革開(kāi)放向縱深發(fā)展以及“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)型，“鄉(xiāng)政村治”治理模式也陷入了前所未有的困境之中。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政介入疲軟，在鄉(xiāng)村治理中政府缺乏抓手；農(nóng)村基層組織渙散，尤其是在“后稅費(fèi)時(shí)代”，農(nóng)村基層組織與基層政權(quán)和村民之間，呈現(xiàn)出“循環(huán)弱化”現(xiàn)象；農(nóng)村出現(xiàn)整體性衰敗，農(nóng)村“空心化”侵蝕了國(guó)家基層權(quán)威等。在實(shí)施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，引導(dǎo)千百年來(lái)習(xí)慣了單門獨(dú)戶生產(chǎn)和生活方式的農(nóng)民群體，走上共同發(fā)展、共同富裕的農(nóng)村現(xiàn)代化道路，必須按照中共十九大提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄筮M(jìn)行。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，離不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織土地制度作支撐。當(dāng)下必須結(jié)合農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路。農(nóng)村基層組織既是農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的“總抓手”和“關(guān)鍵點(diǎn)”，也是鄉(xiāng)村治理的主體，它可以借用國(guó)家權(quán)力作用，采取強(qiáng)干預(yù)方式直接進(jìn)入農(nóng)村，激發(fā)農(nóng)村恢復(fù)自治能力，推動(dòng)各類資源發(fā)揮最佳效率。要通過(guò)科學(xué)立法引領(lǐng)和規(guī)范村級(jí)治理，把國(guó)家在農(nóng)村工作中探索出來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)，凡能夠轉(zhuǎn)化為法律的就轉(zhuǎn)化為法律條款，能夠轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的就轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范；在《鄉(xiāng)村振興法》還沒(méi)有出臺(tái)之前，地方可以先行制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，推動(dòng)村級(jí)治理法治化進(jìn)程。當(dāng)下尤其要通過(guò)各個(gè)層級(jí)的立法實(shí)踐活動(dòng)，完善留守兒童、婦女和老人的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度，以及特殊貧困群體最低生活保障制度體系。2019年5月29日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議指出，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的同時(shí)，要進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗、建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)，這同樣是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。必須“以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，有效發(fā)揮村民自治重要作用，創(chuàng)新工作措施和方法，因地制宜推進(jìn)移風(fēng)易俗，遏制陳規(guī)陋習(xí)，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。”

　二、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是農(nóng)民獲取城市權(quán)利的障礙

1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第90條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由?！标P(guān)于公民遷徙自由的規(guī)定，在1975年頒布的憲法中被刪除掉了，1982年頒布的憲法以及后來(lái)的所有“憲法修正案”，沒(méi)有再列入公民遷徙自由權(quán)的條款。從科學(xué)和嚴(yán)格的意義上講，在實(shí)行生產(chǎn)資料公有制的社會(huì)主義國(guó)家里，一個(gè)缺失公民“居住自由”“遷徙自由”的制度安排是不完善的，這種法律規(guī)定的公民權(quán)利抑或人的權(quán)利也是不完整的。在“一五”規(guī)劃建設(shè)時(shí)期，確實(shí)有大量青年農(nóng)民涌入城市，在當(dāng)時(shí)城市管理制度準(zhǔn)備不足的情況下，這種狀況的出現(xiàn)給城市就業(yè)和糧食供應(yīng)造成了緊張局面。新中國(guó)建國(guó)初期“農(nóng)民進(jìn)城”的情況，后來(lái)被政府定性為“盲目流動(dòng)人口”，在每隔幾年就對(duì)城市人口清理一次的“清理”中，這些“盲流人口”陸續(xù)被國(guó)家“緊縮城市人口政策”清理回農(nóng)村。1958年開(kāi)始實(shí)施的“城鄉(xiāng)二元戶籍管制制度”，建起了一套嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市的“城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待”的社會(huì)制度。自此幾乎全國(guó)所有城市大門對(duì)農(nóng)民實(shí)行關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村自此也就形成相互隔絕的“兩個(gè)板塊”。盡管一直到改革開(kāi)放初期，國(guó)家都實(shí)行“農(nóng)村支援城市”政策，但是農(nóng)民卻失去了“城市權(quán)利”，被無(wú)情地排斥在工業(yè)城市化和城市現(xiàn)代化的大門之外。這些年來(lái)人們經(jīng)常說(shuō)，1978年至1998年這個(gè)實(shí)行改革開(kāi)放的20年，是農(nóng)民群體離開(kāi)家園參與城市工業(yè)化和城市現(xiàn)代化建設(shè)的黃金時(shí)期，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)由3150萬(wàn)人增長(zhǎng)到8906萬(wàn)人，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的總量，由3298萬(wàn)人增長(zhǎng)到10623萬(wàn)人，這確實(shí)是一個(gè)史無(wú)前例的大突破、大變革。然而“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制和堅(jiān)如磐石的“戶籍制度”并沒(méi)有被打破，農(nóng)民拼命“撞城”但沒(méi)有真正“入城”，農(nóng)民始終只是在“城門外”開(kāi)展自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。少數(shù)“被城鎮(zhèn)化”和“被趕上樓”的農(nóng)民，由于城市“門檻太高”，加之醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)基本上與農(nóng)民無(wú)緣，這些農(nóng)民在城市里短暫停留了一段時(shí)間后，多數(shù)人在超過(guò)勞動(dòng)年齡后又“知趣”地榮歸故里。對(duì)于多數(shù)“農(nóng)民工”來(lái)說(shuō)，他們只不過(guò)是這場(chǎng)轟轟烈烈城市化的“過(guò)客”，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“戶籍制度”是他們城市權(quán)利的人為障礙。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過(guò)程中，要以市場(chǎng)配置農(nóng)地資源為突破口，徹底清除“要素下鄉(xiāng)”的各種制度性障礙。現(xiàn)在城里的各種要素之所以呈現(xiàn)出“下鄉(xiāng)難”“不下鄉(xiāng)”的狀況，根本原因在于農(nóng)地的權(quán)能不清晰、不明確，農(nóng)地“資源”無(wú)法抑或難于變?yōu)椤百Y本”，因之也就難于同各種要素進(jìn)行優(yōu)化配置。鄉(xiāng)村的農(nóng)地資源是鄉(xiāng)村振興最為寶貴的資源，應(yīng)當(dāng)通過(guò)農(nóng)地確權(quán)促使農(nóng)地資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，為農(nóng)地市場(chǎng)的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件；要通過(guò)依法賦予農(nóng)民農(nóng)地資源、宅基地的市場(chǎng)配置價(jià)格能力，形成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地置換的市場(chǎng)交易條件和權(quán)能，從制度改革上推動(dòng)農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)變?yōu)檗r(nóng)地資本，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)地資源“資產(chǎn)化”后的“資本化”。這種依法解決農(nóng)民農(nóng)地價(jià)值增值問(wèn)題的做法，其效應(yīng)是比單純國(guó)家資金投入更為有效的舉措。

?。ǘ┩恋亍岸贫取笔菍?dǎo)致鄉(xiāng)村失去發(fā)展權(quán)的根源

在影響和制約鄉(xiāng)村發(fā)展的諸多要素中，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“二元制度”仍然是極為重要的一項(xiàng)制度安排。在20世紀(jì)80年代初期，中央政府為支持農(nóng)民群眾發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾利用集體建設(shè)用地資源，因地制宜地創(chuàng)辦了一批“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，農(nóng)村建設(shè)用地量基本適應(yīng)了農(nóng)地改革釋放的大量剩余勞動(dòng)力。盡管1992年國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的政策發(fā)生改變，但到1998年《土地管理法》修改之前，國(guó)家始終為鄉(xiāng)村“農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地”留有一條合法通道。1998年出臺(tái)的《土地管理法》，不僅沿襲了“征地公共利益”原則、“城鄉(xiāng)分治”和“按照原用途補(bǔ)償”原則，而且規(guī)定“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”一律實(shí)行“土地征收”制度，“建設(shè)用地”必須使用“國(guó)有土地”。這種“土地二元制度”和“土地征收制度”，事實(shí)上成了鄉(xiāng)村振興土地資金來(lái)源的巨大障礙。譬如，阻礙了直接從集體土地“因用途改變而產(chǎn)生巨額增值”中獲取資本，限制了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的“非農(nóng)業(yè)”新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農(nóng)民承包地的法律制度安排滯后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需求。1999年國(guó)家出臺(tái)新的“農(nóng)村用地政策”，規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的所有建設(shè)用地，必須嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃“確定的用地范圍”之內(nèi)。在這種制度安排下，政府實(shí)質(zhì)上是“一手托兩家”，一方面以“公共利益需要”的名義，低價(jià)把農(nóng)村集體土地征收到自己的手里；另一方面又把征收來(lái)的農(nóng)地高價(jià)出售給土地開(kāi)發(fā)商，城市政府就成了獨(dú)家供應(yīng)土地者，致使“鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉”“城市用地渠道暢通”。實(shí)事求是地說(shuō)，鄉(xiāng)村長(zhǎng)期發(fā)展滯后甚至出現(xiàn)衰落，新時(shí)代仍然存在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)狹窄化、城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距拉大的現(xiàn)實(shí)狀況，與這套二元土地制度規(guī)定脫不了關(guān)系。在這種二元土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事“非農(nóng)建設(shè)”的權(quán)利被剝奪，農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)受阻，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村失去最基本的發(fā)展權(quán)。千百年來(lái)形成的、貧瘠的“鄉(xiāng)村空間”，是根本無(wú)法與現(xiàn)代化的“城市空間”實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)的。當(dāng)下鄉(xiāng)村振興面臨的重大問(wèn)題，既有過(guò)去遺留下來(lái)的制度性問(wèn)題，也有因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新問(wèn)題。農(nóng)民除了進(jìn)城打工收入之外，最主要的收入來(lái)源就是土地財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入制度保障不完善、實(shí)現(xiàn)不充分，這些年農(nóng)村土地增值收益部分，真正用于解決農(nóng)民切身利益的不多，農(nóng)村建設(shè)性用地的制度安排，仍然存在“重城輕鄉(xiāng)”的傾向。以至于不少基層干部和專家學(xué)者認(rèn)為：“現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益‘取之于農(nóng)、用之于城’的問(wèn)題，破解農(nóng)村自己的地‘不能用、用不好’困局的時(shí)候了?！敝挥懈母锊⑼晟凄l(xiāng)村土地配置制度，從根本上打破城鄉(xiāng)二元土地制度安排，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利平等，才能促進(jìn)“城鄉(xiāng)一體發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”的夙愿。

　（三）農(nóng)村“宅基地制度”是制約農(nóng)民發(fā)展權(quán)的瓶頸

宅基地制度是中國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中的組成部分，構(gòu)成了鄉(xiāng)村土地制度的重要內(nèi)容，它在保障農(nóng)民住有所居、推進(jìn)節(jié)約集約用地方面，發(fā)揮了無(wú)與倫比的重要作用。但是宅基地制度仍然是制約農(nóng)民發(fā)展的瓶頸，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，只有在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的合法交易情況下，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地資源的優(yōu)化配置和利益最大化。自1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，《憲法》及相關(guān)法律就明確規(guī)定，農(nóng)村土地除了國(guó)有部分之外，其余所有土地歸“農(nóng)民集體所有”?！巴恋丶w所有制”是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村最基礎(chǔ)性的制度安排，農(nóng)民“集體成員權(quán)”是與“土地集體所有制”捆綁在一起的。自改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村實(shí)施了一系列大膽的改革舉措，尤其是以立法的形式，賦予農(nóng)民“集體成員”資格權(quán)，確實(shí)給農(nóng)民群眾“吃了一顆定心丸”。無(wú)論他們外出進(jìn)程務(wù)工，還是繼續(xù)在家務(wù)農(nóng)，有了村集體承包給他們的“一畝三分地”，農(nóng)民那顆懸著的心就踏實(shí)了，也換來(lái)了國(guó)家在鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民的“土地承包權(quán)”就是農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，但同時(shí)又是《物權(quán)法》規(guī)定的“用益物權(quán)”。與此相適應(yīng)且密不可分的“宅基地”制度，可以說(shuō)是目前農(nóng)村最落后的一種制度安排。農(nóng)村“宅基地”制度經(jīng)歷了同“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度相類似變遷，農(nóng)民群眾對(duì)“宅基地”制度是又愛(ài)又恨，鄉(xiāng)村的衰落與無(wú)序，不能說(shuō)與農(nóng)村“宅基地”制度的改革滯后沒(méi)有直接關(guān)系。（1）宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，依據(jù)“成員權(quán)”農(nóng)戶可以從集體無(wú)償獲得一塊宅基地的“使用權(quán)”，同時(shí)依法擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)。但是農(nóng)民宅基地不允許出租、轉(zhuǎn)讓和買賣，盡管農(nóng)戶的房屋可以出租和轉(zhuǎn)讓，由于宅基地使用權(quán)權(quán)能的殘缺不全（房地不可分割），事實(shí)上農(nóng)民房屋所有權(quán)的權(quán)能也就難于實(shí)現(xiàn)。（2）宅基地在本質(zhì)上是農(nóng)民集體“成員權(quán)”的一種福利，因?yàn)樯暾?qǐng)和獲得宅基地使用權(quán)的前提條件，就是申請(qǐng)者必須具有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的資格權(quán)，有了這個(gè)“資格權(quán)”，農(nóng)戶就可以“無(wú)期限”的享有“宅基地使用權(quán)”。盡管法律還沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和買賣的權(quán)利，但是當(dāng)下農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)交易已經(jīng)不是例外現(xiàn)象，這種自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)交易的做法，確實(shí)與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定發(fā)生了直接沖突。（3）宅基地?zé)o序擴(kuò)張和房屋私搭亂建不利于鄉(xiāng)村振興，也加大了鄉(xiāng)村治理成本和未來(lái)更新的難度。尤其是隨著推進(jìn)鄉(xiāng)村振興步伐的加快，村集體不可能永遠(yuǎn)這樣“無(wú)償分配”宅基地，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使少數(shù)農(nóng)民群眾已經(jīng)不顧法律約束，在自己承包的農(nóng)地上興建房屋，處于管理失控狀態(tài)的“宅基地”，不僅危及到國(guó)家劃定的“18億畝耕地紅線”，加大了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度和成本，而且有可能成為制約農(nóng)民發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的瓶頸。

　三、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的基本路徑

（一）為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供規(guī)劃安排

衡量新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的一個(gè)基本標(biāo)志，是看是否達(dá)到和實(shí)現(xiàn)空間的活業(yè)、活人與活村?！盎顦I(yè)”是基礎(chǔ)、“活人”是關(guān)鍵，“活村”則是鄉(xiāng)村振興的最終歸宿。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興不是對(duì)原來(lái)意義上“鄉(xiāng)土中國(guó)”的重構(gòu)，而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)情勢(shì)下的“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”。必須通過(guò)政府有組織、有目的的規(guī)劃安排，通過(guò)提供鄉(xiāng)村振興用地保障的途徑，促成新型城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與再配置，強(qiáng)化基本公共服務(wù)、老人群體養(yǎng)老保障、對(duì)特困群體實(shí)施精準(zhǔn)脫貧，形成鄉(xiāng)村與城市互動(dòng)的人流和資本流，扭轉(zhuǎn)乃至改變鄉(xiāng)村在衰落而未消亡的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“整體復(fù)興”的振興目標(biāo)。要成功地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”，迫切需要做到“有序推進(jìn)”“規(guī)劃先行”，必須突出《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的引領(lǐng)作用。規(guī)劃先行的價(jià)值在于政府能夠統(tǒng)籌安排各類資源，盡快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的短板，突出重點(diǎn)、注重質(zhì)量、從容建設(shè)。中央農(nóng)辦等5部委在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》（農(nóng)規(guī)發(fā)[2019]1號(hào)文件）中指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實(shí)施，要將現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村，確定為集聚提升類村莊；將歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族村寨、特色景觀旅游名村等，確定為特色保護(hù)類村莊；對(duì)一時(shí)還看不準(zhǔn)的村莊暫時(shí)不做分類，留出足夠的觀察和論證時(shí)間。有條件的村可以結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)有規(guī)劃、有目標(biāo)、“一張圖紙干到底”，確保村莊建設(shè)的質(zhì)量水平不降低。山水林田湖草原本就是一個(gè)生命共同體，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程中，特色產(chǎn)業(yè)布局和村莊發(fā)展要尊重規(guī)劃方案，尊重農(nóng)民真實(shí)意愿，體現(xiàn)地方優(yōu)勢(shì)和農(nóng)村特色。要以多樣化為美，既突出地方特色，又藴含時(shí)代特征和文化底藴，避免出現(xiàn)“千村一面”的局面，始終保留村莊特有的民居風(fēng)貌、鄉(xiāng)土文化和農(nóng)業(yè)景觀。尤其要通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施，打造山水林田湖草綜合治理的平臺(tái)，為鄉(xiāng)村“人居環(huán)境整治”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”探索新路子。

土地利用總體規(guī)劃是當(dāng)下優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，依法實(shí)行農(nóng)村集體土地“用途管制”，保障“鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展”的法規(guī)依據(jù)；是各級(jí)地方政府統(tǒng)一安排和調(diào)劑各類鄉(xiāng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序的法治手段。然而在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的安排配置，基本上是由地方政府官員“拍腦袋”說(shuō)了算。因而呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“耕地碎片化”“村莊建設(shè)無(wú)序化”的混亂格局；村莊周邊雜亂零細(xì)的“邊角地”“插花地”和“四荒地”，基本上處于無(wú)人管轄的無(wú)序狀態(tài)；農(nóng)民承包的耕地糧食產(chǎn)出率低效化，“廁所包圍村莊”的自然環(huán)境、鄉(xiāng)村整體生態(tài)環(huán)境惡化的情況相當(dāng)嚴(yán)重。為此，在實(shí)施和落實(shí)“十三五”規(guī)劃期間，鄉(xiāng)村整治和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，需要按照十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄筮M(jìn)行調(diào)整布局。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在思想觀念上，要進(jìn)一步強(qiáng)化“土地利用總體規(guī)劃”的法規(guī)意識(shí)；在建設(shè)用地規(guī)劃上，要對(duì)鄉(xiāng)村振興所需各類用地進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地編制適合鄉(xiāng)村土地利用的具體規(guī)劃，引導(dǎo)鄉(xiāng)村形成村莊集約緊湊、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片的新型田園景觀。要花大力氣改革長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，改變鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活要素配置制度，尤其要改革土地配置方式、保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展權(quán)，在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民市民化的同時(shí)，逐漸向城市市民開(kāi)放鄉(xiāng)村權(quán)利；要進(jìn)一步夯實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需建設(shè)用地基礎(chǔ)，充分考慮到現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村地域遼闊、布局分散的特殊情況和實(shí)際特點(diǎn)，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地項(xiàng)目。在不超過(guò)5%規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的范圍內(nèi)，要給地方政府留有一定的建設(shè)用地彈性空間，便于統(tǒng)籌解決必要的分散單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；要在堅(jiān)持鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村土地復(fù)合利用、完善設(shè)施農(nóng)用地政策，嚴(yán)厲禁止以設(shè)施建設(shè)用地之名行非農(nóng)建設(shè)之實(shí)。要設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)示牌，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，自覺(jué)接受當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)土地利用規(guī)劃的監(jiān)督，促進(jìn)各類設(shè)施建設(shè)用地布局合理、形成鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的嶄新格局，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

?。ǘ猷l(xiāng)村振興用地提供制度支撐

自中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在堅(jiān)持“農(nóng)村土地公有制性質(zhì)不變”的前提下，政府大刀闊斧地推進(jìn)“農(nóng)村土地征收”“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”兩大土地制度改革。為了順應(yīng)農(nóng)村“人口城市化”和“城鄉(xiāng)互動(dòng)”新階段的快速到來(lái)，農(nóng)村宅基地制度改革和基本服務(wù)供給方式改革，為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供土地制度支撐：（1）推行農(nóng)民承包土地“三權(quán)分置”制度改革，依法保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，維護(hù)鄉(xiāng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。（2）完善鄉(xiāng)村土地征收制度，規(guī)范鄉(xiāng)村土地征收程序、縮小土地征收范圍，健全“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理”的土地補(bǔ)償機(jī)制。（3）建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，實(shí)行“同權(quán)同價(jià)、收益共享、流轉(zhuǎn)順暢”的制度安排，建立健全農(nóng)地市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。（4）改革完善農(nóng)民宅基地制度，建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出制度。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要通過(guò)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的方式，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)，依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。2018年“中央1號(hào)文件”還提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”。2018年12月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法的決定》，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“可融資性”，允許土地承包方以自己承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方以自己通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保。2019年5月29日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要“完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)，要堅(jiān)持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)方向，銜接好國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，著力完善交易規(guī)則，創(chuàng)新運(yùn)行模式，健全服務(wù)監(jiān)管，促進(jìn)土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節(jié)約集約用地水平?！痹凇笆濉逼陂g，要在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下，改革和完善農(nóng)民宅基地“無(wú)償分配”制度，逐漸實(shí)施集體成員宅基地“有償獲得”制度，對(duì)農(nóng)戶超過(guò)當(dāng)?shù)卣?guī)定面積的宅基地，要嚴(yán)格實(shí)行有償使用抑或收回制度；要適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，為城鄉(xiāng)要素平等交換和優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)長(zhǎng)期處于閑置和低效利用狀態(tài)的宅基地，要引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出和有序流轉(zhuǎn)；要落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，逐漸建立農(nóng)民宅基地“有償退出”“依法轉(zhuǎn)讓”制度，嘗試以宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，增加農(nóng)民群眾宅基地合法性財(cái)產(chǎn)收入；要逐漸把農(nóng)民宅基地管理制度納入國(guó)土空間規(guī)劃范圍，通過(guò)“集體成員資格權(quán)”保障制度和宅基地“跨區(qū)域使用”制度，控制和鎖定新建村莊宅基地總量，促進(jìn)原有村莊適度集聚和集約式用地，提升鄉(xiāng)村建設(shè)性用地資源的配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供土地制度支撐。

國(guó)家立法機(jī)關(guān)要及時(shí)修改《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等涉農(nóng)法律，明確農(nóng)民承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三種權(quán)能，依法明晰農(nóng)戶對(duì)承包地占有、使用、收益和處置的權(quán)利邊界，夯實(shí)農(nóng)民承包土地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收制度，能否征地的基本前提只有一個(gè)，那就是征地必須屬于公共利益需要、給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確、安置方式適當(dāng)。建議廢除《土地管理法》第43條規(guī)定，明確國(guó)家征地公共利益的具體范圍，減少經(jīng)營(yíng)性建設(shè)使用農(nóng)村集體土地通過(guò)國(guó)家征收的唯一方式轉(zhuǎn)變土地用途的情形，使得政府不再是唯一建設(shè)用地的提供主體，解除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用社會(huì)資本對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的法律限制。同時(shí)建議修改《土地管理法》第47條規(guī)定，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定征地必須遵守和執(zhí)行法定程序，對(duì)被征地的農(nóng)民真實(shí)地提供“多元保障”措施。要進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地“用益物權(quán)”權(quán)能，通過(guò)立法途徑在保障農(nóng)戶居住權(quán)的同時(shí)，通過(guò)賦權(quán)擴(kuò)能的方式兌現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。要依法明晰宅基地“三權(quán)分置”中的“宅基地使用權(quán)”，不只是指農(nóng)戶的居住權(quán)，還要包括宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以轉(zhuǎn)讓。建議在相關(guān)法律中明確規(guī)定，宅基地的抵押擔(dān)保權(quán)，農(nóng)戶對(duì)宅基地的退出機(jī)制等。最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》指出，要依法審理農(nóng)村耕地保護(hù)糾紛案件，落實(shí)“永久基本農(nóng)田”特殊保護(hù)制度，依法維護(hù)國(guó)家糧食安全；要依法審理農(nóng)村土地承包案件，落實(shí)農(nóng)民承包地“三權(quán)分置”制度，依法保護(hù)承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。尤其要依據(jù)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地享有的“占有、使用、收益”等法定權(quán)利，依法調(diào)處農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市糾紛，保護(hù)農(nóng)民宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。對(duì)那些違法違規(guī)買賣宅基地、違反農(nóng)村集體土地用途管制規(guī)定，在農(nóng)民宅基地上建設(shè)樓堂館所和私人別墅的行為，各級(jí)法院一律做出“依法認(rèn)定無(wú)效”的判決。

（三）為鄉(xiāng)村振興資金提供政府投入保障

鄉(xiāng)村振興須臾離不開(kāi)政府資金投入。但是現(xiàn)行的國(guó)家土地征收制度，限制了農(nóng)村集體土地因“用途改變”增值部分對(duì)鄉(xiāng)村振興的資金貢獻(xiàn)率，即是說(shuō)現(xiàn)行政策對(duì)集體建設(shè)用地和宅基地權(quán)利的設(shè)置，不利于各類主體通過(guò)實(shí)現(xiàn)土地權(quán)獲取鄉(xiāng)村發(fā)展資金。政府應(yīng)當(dāng)怎樣向鄉(xiāng)村投資才能解決問(wèn)題呢？既不能把鄉(xiāng)村振興單純作為“政治任務(wù)”來(lái)抓，不談“資金需求”和“資金來(lái)源”；也不能繼續(xù)憑“長(zhǎng)官意志”搞“拍腦袋”的行政行為，像過(guò)去搞“新農(nóng)村建設(shè)示范村”那樣，由政府盲目地、大規(guī)模地“砸錢”，必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律才行，這是總結(jié)過(guò)去“新農(nóng)村建設(shè)”一條極為重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此，中共中央和國(guó)務(wù)院在做出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的時(shí)候，就提出要“確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加”的要求，這是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實(shí)施的資金投入保障。各級(jí)地方政府必須認(rèn)真落實(shí)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興資金投入保障的要求，建立健全資金投入保障制度、創(chuàng)新投融資機(jī)制，“加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局”。我國(guó)現(xiàn)行投融資機(jī)制在鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，就是政府投入力度有限、投融資渠道不多、投融資環(huán)境不佳，導(dǎo)致金融服務(wù)“三農(nóng)”成為“短板”，鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)期處于貸款難、貸款貴、保險(xiǎn)弱、風(fēng)險(xiǎn)大、擔(dān)保少、呆壞賬多的狀況。政府要為鄉(xiāng)村振興提供資金投入保障，就必須克服過(guò)去那種僅僅“抓示范試點(diǎn)”，始終鋪不開(kāi)、落實(shí)不下去的做法，盡快實(shí)現(xiàn)從單純“抓試點(diǎn)”“抓局部”到“全面鋪開(kāi)”轉(zhuǎn)變，不能再搞“撒胡椒面”式的“平均分配”那一套。

在健全和完善金融支持鄉(xiāng)村振興方面，起碼要抓好如下幾件事：（1）改變現(xiàn)行的以財(cái)政平衡編制財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的方式，一定要按照實(shí)際需要編制財(cái)政支持計(jì)劃。（2）組建國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟體系，穩(wěn)妥解決“融資難、融資貴”問(wèn)題。（3）建立基金、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種有效形式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興和解決三農(nóng)問(wèn)題。（4）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策制度體系，大力發(fā)展符合適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)。要打破過(guò)去那種由一兩個(gè)部門抑或機(jī)構(gòu)，把住農(nóng)村金融體系改革試點(diǎn)的壟斷行為。政府不僅要引導(dǎo)多種所有制金融組織開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，而且要依法規(guī)范民間借貸在陽(yáng)光下運(yùn)作，盡快形成以農(nóng)民合作金融組織為主體的、有社會(huì)資本參與的多種所有制金融體系，鼓勵(lì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織借鑒村民基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，廣泛開(kāi)展集資、放貸和保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供足夠資金支持。

　（四）為鄉(xiāng)村振興社會(huì)穩(wěn)定提供安全秩序

充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障作用。要抓緊制定處于基礎(chǔ)地位的《鄉(xiāng)村振興法》，依法確立“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“有效治理”的法律地位，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化和現(xiàn)代化，明確自治、法治與德治都是社會(huì)治理的重要手段。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以基層基礎(chǔ)建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)各級(jí)政府社會(huì)治理重心向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。尤其要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制機(jī)制，堅(jiān)持以自治、法治、德治相結(jié)合為基本方式，推行以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)多元主體參與共建、共治、共享的新格局，最終形成以地方“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體系，扎實(shí)提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理社會(huì)化、智能化和專業(yè)化水平。2019年5月5日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，要求盡快建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，到2022年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，2035年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制趨于完善，到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。改革人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn)，依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市居民“同命同價(jià)”。

法治是鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。地方有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域的立法，規(guī)范地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法，完善公共法律服務(wù)體系，發(fā)揮公正司法在良好社會(huì)風(fēng)尚形成中的引領(lǐng)作用。要科學(xué)運(yùn)用“公序良俗”原則來(lái)處理鄉(xiāng)村的民事糾紛，我國(guó)1986年通過(guò)的《民法通則》，就曾使用“社會(huì)公共利益、社會(huì)公德”等詞匯表達(dá)相關(guān)立法精神。2017年通過(guò)的《民法總則》，首次使用“公序良俗”原則，分別體現(xiàn)在《民法總則》第8條、第10條和第143條之中，第153條第2款還明確規(guī)定，凡“違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效”。刑事處罰是一種專門適用于犯罪分子的特殊制裁方式，體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)犯罪分子實(shí)施一定利益和權(quán)利的剝奪。在社會(huì)主義初級(jí)階段的社會(huì)里，它不僅能夠起到改造罪犯分子、警醒他人的獨(dú)特作用，而且能夠起到保護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的作用。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，一定要用好用活“刑事治安制裁”手段，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供社會(huì)穩(wěn)定秩序。凡有違反刑罰抑或治安管理處罰規(guī)定行為的人，必須依法予以嚴(yán)厲的刑罰制裁，絕對(duì)不能心慈手軟、姑息養(yǎng)奸。要嚴(yán)格規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法行為，堅(jiān)決做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究”，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一和憲法法律權(quán)威，為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航、提供法治保障。

村民自治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施重要的制度保障。必須進(jìn)一步貫徹落實(shí)2018年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》，依法保護(hù)村民自治權(quán)利和村民委員會(huì)的自治作用，審慎把握村民自治與國(guó)家法治之間的邊界，促進(jìn)和完善自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?；鶎尤罕娮灾沃贫仁菓椃ㄒ?guī)定的一項(xiàng)基本政治制度，必須構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)為主導(dǎo)、村民群眾為主體的新型基層社會(huì)治理體系，做到民事民議、民事民辦、民事民管。通過(guò)調(diào)研組在鄉(xiāng)村深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下村民委員會(huì)組織和村民自治工作，確實(shí)存在著如下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：（1）村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制不順，村級(jí)組織關(guān)系難協(xié)調(diào)。（2）基層黨組織建設(shè)弱化，基層黨組織與村民委員會(huì)職能混淆不清。（3）基層政府對(duì)村民自治工作指導(dǎo)缺失，村委會(huì)承擔(dān)了基層政府過(guò)多的行政事務(wù)。（4）村民自治組織呈現(xiàn)空心化傾向，村民自治干部基礎(chǔ)弱化，削弱了村民及村委會(huì)的自制能力。（5）村民自治法律體系不完善，村民自治的獎(jiǎng)懲、救濟(jì)制度缺失。為此最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》指出，要厘清村民自治組織與基層政府之間的關(guān)系，加強(qiáng)基層黨組織對(duì)村民自治工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握村民自治與國(guó)家法治的關(guān)系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持寓德治于法治、用法治促德治，促使道德與法律在鄉(xiāng)村治理中相得益彰。必須發(fā)揮農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，依法保護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益，處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶和各類其他主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序；依法懲治破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，加大對(duì)涉及“三農(nóng)非法集資”犯罪打擊力度，依法懲治生產(chǎn)安全責(zé)任事故犯罪，維護(hù)農(nóng)村安全有序的生產(chǎn)生活環(huán)境；依法嚴(yán)懲各類造成農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境污染、自然生態(tài)破壞的犯罪行為，依法審理法定機(jī)關(guān)提起的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全司法保護(hù)屏障；依法懲治農(nóng)村各類社會(huì)安全犯罪，妥善審理因婚姻財(cái)產(chǎn)糾紛、土地權(quán)屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里鄉(xiāng)間糾紛等引起的刑事案件，依法保護(hù)未成年人、婦女和老人的合法權(quán)益，從源頭上防范農(nóng)村各類犯罪，推進(jìn)“法治鄉(xiāng)村”“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定；依法從嚴(yán)從快懲處農(nóng)村各類黑惡勢(shì)力和黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”，推動(dòng)“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村群眾的安全感和幸福感。