黃奇帆談土地要素市場(chǎng)化配置：不亞于80年代農(nóng)村承包制的偉大改革

4月9日，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》出臺(tái)，其中提出多項(xiàng)有關(guān)土地改革的具體措施，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)下放到省級(jí)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等。

5月11日，中國(guó)金融四十人論壇（CF40）學(xué)術(shù)顧問(wèn)、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆在第16期“浦山講壇”上這樣評(píng)價(jià)2020年的土地改革：“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農(nóng)村承包制改革……也不亞于90年代初的土地批租市場(chǎng)的改革……會(huì)在今后數(shù)十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級(jí)的紅利。”

在這場(chǎng)近兩小時(shí)的線上講座中，黃奇帆全方位剖析了我國(guó)土地要素市場(chǎng)化配置改革的亮點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)。今天，我們和大家一起分享這份近兩萬(wàn)字的演講實(shí)錄，文章雖長(zhǎng)，但值得細(xì)細(xì)品讀。

土地之重

——解析土地要素市場(chǎng)化改革

Q1

4月9日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中提出，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)”。用地指標(biāo)的審批權(quán)放到省級(jí)政府，會(huì)對(duì)未來(lái)土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局，特別是城市群發(fā)展帶來(lái)哪些影響？

黃奇帆：中央這一次關(guān)于要素市場(chǎng)改革的決定，是非常重要的。我們國(guó)家的基本國(guó)情，人均耕地、優(yōu)質(zhì)耕地以及后備的耕地資源很少。長(zhǎng)期以來(lái)，隨著人口不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)土地的擠壓、對(duì)耕地的占用比較多，國(guó)家也因此出臺(tái)了相關(guān)政策?？刂平ㄔO(shè)用地的規(guī)模，確保耕地紅線，成為保障國(guó)家糧食安全根本出發(fā)點(diǎn)和重要的戰(zhàn)略舉措。

我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)管理沿革

我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)的控制政策，整體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段，從項(xiàng)目到區(qū)域管理的轉(zhuǎn)變。1987年，原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家土地管理局提出了從項(xiàng)目層面對(duì)特定項(xiàng)目所需占用額定土地的面積管理辦法。每個(gè)項(xiàng)目需要多少土地，由國(guó)家部門來(lái)審批，這就是項(xiàng)目管理。隨著后來(lái)市場(chǎng)化的發(fā)展，以及各地區(qū)、各項(xiàng)目的獨(dú)特差異，在項(xiàng)目層面控制建設(shè)用地指標(biāo)就變得難以為繼。

所以在2008年，國(guó)務(wù)院明確了對(duì)各個(gè)地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行“統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年對(duì)各地新增建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)進(jìn)行總量管控；另一方面，嚴(yán)格農(nóng)轉(zhuǎn)用程序報(bào)中央審批。從那時(shí)候開(kāi)始，以各級(jí)政府為主體，以不同年份下的總量控制為核心，建設(shè)用地指標(biāo)控制體系初步形成。

實(shí)際上，從那時(shí)候起每年中央對(duì)各個(gè)省要使用的土地指標(biāo)給一個(gè)額度。比如重慶，一年可以征用20萬(wàn)畝地，或者貴州一年可以征用25萬(wàn)畝地。這個(gè)指標(biāo)每年由國(guó)土部下達(dá)給各個(gè)省市，各個(gè)省市就在指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目的分配和管理。

各省市拿了這個(gè)額度形成的一個(gè)個(gè)的具體項(xiàng)目還是要報(bào)中央審批，所以叫做額度管理、嚴(yán)格審批。這樣的辦法比原來(lái)的方法相對(duì)寬松，原來(lái)的方法從每個(gè)項(xiàng)目的用地指標(biāo)到用途、需求全部由中央管控，現(xiàn)在是在一定的額度內(nèi)，地方政府對(duì)土地項(xiàng)目分配使用有了一定的自主權(quán)。

這套方法，在客觀上產(chǎn)生了一個(gè)很好的項(xiàng)目推進(jìn)作用，但還是有兩個(gè)缺點(diǎn)：一是由于審批層級(jí)高、環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯(cuò)位，中央一級(jí)審批范圍比較寬，也承擔(dān)了部分應(yīng)該由地方人民政府承擔(dān)的事權(quán)。二是雖然地方有一定的自主權(quán)，但是項(xiàng)目審批還是垂直的。每個(gè)重大項(xiàng)目都是報(bào)國(guó)土部、國(guó)務(wù)院來(lái)批準(zhǔn)，這也有效率低的一面。

基于這種背景和趨勢(shì)，今年3月12號(hào)，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)省一級(jí)地方政府批準(zhǔn)，同時(shí)試點(diǎn)將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省級(jí)政府批準(zhǔn)。北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，就作為首批的試點(diǎn)。相信試點(diǎn)到一定階段，成熟了以后，這個(gè)做法也會(huì)推廣到其它各個(gè)省市。

建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)下放的意義

這一重要舉措對(duì)于加強(qiáng)耕地保護(hù)，促進(jìn)土地節(jié)約集約使用，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求有十分重要的意義。

國(guó)務(wù)院這個(gè)新舉措，一是對(duì)建設(shè)用地審批權(quán)下放，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。以往，由于建設(shè)用地審批層級(jí)比較高的原因，審批周期長(zhǎng)，審查環(huán)節(jié)多，審批效率低的問(wèn)題不同程度的存在，不利于重大項(xiàng)目及時(shí)落地。這個(gè)時(shí)候深化用地審批制度、簡(jiǎn)政放權(quán)，正是堅(jiān)持了問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府的職責(zé)分工，切實(shí)提高行政效率。

第二，建設(shè)用地審批權(quán)下放是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“放管服”改革要求和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境決策的內(nèi)在應(yīng)有之義。通過(guò)下放用地審批權(quán)，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務(wù)中解脫出來(lái)，把更多的精力放在宏觀政策的制定和事中事后的監(jiān)管上面，通過(guò)用地審批效率提升，促進(jìn)用地保障能力的提升，為持續(xù)有效擴(kuò)大內(nèi)需創(chuàng)造良好的氛圍。

第三，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是促進(jìn)投資項(xiàng)目落地的重要舉措。下放用地審批權(quán)，可以賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障的及時(shí)性，為推進(jìn)投資有效落地，土地高效保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供了政策支持。

對(duì)土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局及城市群發(fā)展的影響

對(duì)土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展的積極影響突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，會(huì)進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，但并不會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模建設(shè)用地新增，也就不會(huì)造成土地規(guī)模使用大幅度的擴(kuò)張。中央這個(gè)決定對(duì)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而不是建設(shè)用地規(guī)?！霸隽俊?。審批權(quán)雖然下放給了地方，但國(guó)家對(duì)于十分珍惜、合理利用土地的原則沒(méi)有放松。最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和守住耕地保護(hù)紅線的要求沒(méi)有放松，只是把這種原則要求落實(shí)給了省級(jí)政府。未來(lái)在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)主要是挖掘存量，控制增量。

第二，這一場(chǎng)改革會(huì)加速產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，促進(jìn)試點(diǎn)省市基建建設(shè)。過(guò)去，很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目因?yàn)閷徟鷷r(shí)限過(guò)長(zhǎng)，審批的流程過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲落不了地。很多基建項(xiàng)目因?yàn)檎加没巨r(nóng)田，需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批。這次審批權(quán)下放以后，試點(diǎn)城市占用基本農(nóng)田的基建項(xiàng)目不用報(bào)國(guó)務(wù)院審批，而是由試點(diǎn)省市靈活處理。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目的效率會(huì)更高，從而加速試點(diǎn)省市的發(fā)展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加快。

第三，會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)城市分化，格局重塑。審批權(quán)下放的這八個(gè)試點(diǎn)省市，都和我國(guó)最大的城市群緊密相關(guān)。京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等等，都在這八個(gè)省市當(dāng)中。這在一定程度上表明國(guó)家要扶持中心城市和城市群的發(fā)展，不再是追求城市平均化發(fā)展。此次審批權(quán)下放，將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來(lái)新的較大的變化。

Q2

《意見(jiàn)》提出要“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。這是土地市場(chǎng)化改革一直以來(lái)的方向，但多年來(lái)推動(dòng)這一改革卻困難重重。您認(rèn)為難點(diǎn)、癥結(jié)究竟在哪里？要真正推動(dòng)下去需要哪些方面的配套措施？

黃奇帆：這個(gè)問(wèn)題很重要。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立。

城市土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村土地屬于集體所有。城市是國(guó)有的，農(nóng)村是集體的，城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌渲梅绞胶屯恋卦鲋凳找嬖诔青l(xiāng)間分配不均的問(wèn)題，帶來(lái)了一系列的突出的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期并立帶來(lái)的問(wèn)題

一、集體建設(shè)用地合法市場(chǎng)流通渠道基本被關(guān)閉，城鄉(xiāng)是割裂的，農(nóng)村發(fā)展空間被壓縮。1998年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地如果要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須實(shí)行征地。建設(shè)用地必須是國(guó)有土地，把集體土地征用為國(guó)有土地才能作為建設(shè)性用地來(lái)使用。這種做法產(chǎn)生了五個(gè)方面的問(wèn)題。

一是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用大量處于法外的狀態(tài)。因?yàn)榉梢?guī)定，建設(shè)用地必須國(guó)有，要征用。事實(shí)上農(nóng)村里有大量的建設(shè)用地，它沒(méi)有被征用，那就變成了法外的狀態(tài)。

二是缺乏抵押融資的功能，極大限制了集體建設(shè)用地產(chǎn)出水平和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。意思就是農(nóng)民使用的土地，不管是宅基地還是承包地、農(nóng)業(yè)用地，都是集體建設(shè)用地，它只要沒(méi)有被征用為國(guó)家的土地，它就不能交易轉(zhuǎn)讓。這樣一來(lái)，土地的性質(zhì)，它的財(cái)產(chǎn)性的增值都無(wú)法得到保障。

三是沒(méi)有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益。

四是集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也難以升級(jí)。

五是集體建設(shè)用地組織治理結(jié)構(gòu)改革滯后，阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。

二、農(nóng)民土地的權(quán)利受損，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定也增加。最近這些年來(lái)，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的缺陷和征地規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)村居民與地方政府之間的矛盾加劇，圍繞土地的糾紛也越來(lái)越多。由于少數(shù)地區(qū)在農(nóng)地征收過(guò)程中受利益驅(qū)動(dòng)，存在強(qiáng)拆行為、違反程序的行為以及對(duì)協(xié)商和申訴的不重視，地方政府的公共形象也受到影響。

三、土地增值收益城鄉(xiāng)分配不合理程度加劇。伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，土地價(jià)值日益顯現(xiàn)，土地增值收益迅速攀升。一方面圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農(nóng)民與地方政府的利益矛盾，土地級(jí)差收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農(nóng)戶和農(nóng)民之間的土地補(bǔ)償不公平的矛盾，城市和農(nóng)村在政治收益分配上極不合理的矛盾，這些矛盾都客觀存在。另一方面在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，政府土地出讓收入的增長(zhǎng)進(jìn)一步增加了政府征地的熱情，低進(jìn)高出、以地生財(cái)，導(dǎo)致土地被過(guò)度征用，低效利用，不利于耕地保護(hù)和土地的節(jié)約集約利用，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)存在障礙

由于城鄉(xiāng)土地兩元結(jié)構(gòu)弊端凸顯，所以黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“建設(shè)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)性用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”。隨后，由國(guó)家層面部署，開(kāi)展了長(zhǎng)達(dá)5年之久的農(nóng)村土地管理制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)。試點(diǎn)過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)推進(jìn)仍然困難重重，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面的障礙。

一、宏觀法律制度的制約。因?yàn)橹袊?guó)幾十年來(lái)法律上規(guī)定，城市用地國(guó)有制、農(nóng)村用地集體所有制，所以城鄉(xiāng)之間土地要轉(zhuǎn)軌一體化，需要有新的法律來(lái)確定。新的法律沒(méi)到位，本身就使得政府在實(shí)際操作中缺少法制依據(jù)。

二、地方政府的積極性不高。地方政府為什么積極性不高呢？因?yàn)檎丛瓉?lái)的辦法把集體用地征用了，低進(jìn)高出對(duì)地方政府發(fā)展是一個(gè)既增財(cái)又省事的方案。農(nóng)村集體土地跟城市的國(guó)有土地放在一起進(jìn)行批租的時(shí)候，如果土地是500萬(wàn)一畝，集體建設(shè)性用地跟城市的建設(shè)性用地是同地同價(jià)同分配的話，對(duì)城市政府來(lái)說(shuō)就少掉了一塊利益。城市政府拿了這塊錢是要搞城市基礎(chǔ)設(shè)施的，而農(nóng)村的建設(shè)用地并沒(méi)有對(duì)其土地的基礎(chǔ)設(shè)施做更多的投入，它如果同等分配的話，也有不平衡的地方。所以在這件事上，地方政府，城市的政府往往積極性不高。

三、市場(chǎng)化程度低。也就是這件事不是完全由市場(chǎng)資源配置，而是地方政府的工作小組來(lái)實(shí)際操作推進(jìn)的。在這個(gè)意義上，土地要素配置還沒(méi)達(dá)到市場(chǎng)化的程度。

四、相關(guān)配套制度沒(méi)有跟上。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的政策配套建議

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益、緩解城市建設(shè)用地緊張、落實(shí)新的土地管理法的必然要求，有利于激活農(nóng)村土地要素活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素與資本、勞動(dòng)等要素自由結(jié)合，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

所以我認(rèn)為，當(dāng)前推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的關(guān)鍵在于，做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)工作，重點(diǎn)就是要深化三方面的配套措施。

第一，聚焦“誰(shuí)來(lái)入市”。明確入市對(duì)象范圍和入市的主體。明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保證市場(chǎng)交易安全、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化配置土地資源的重要條件。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革，必須要加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記、發(fā)證的工作。依法確定集體土地的權(quán)屬，明確集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體。

第二，聚焦入市成本價(jià)格。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制。加快探索建立城鄉(xiāng)一體的土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)，建立入市交易土地成本價(jià)格的測(cè)算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)性用地同等入市，同權(quán)同價(jià)，這里邊就有一個(gè)價(jià)格基數(shù)上的測(cè)算的問(wèn)題。

第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索入市收益分配制度。要科學(xué)研究土地增值收益的分配方式，對(duì)參與分配的人員、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理界定，要認(rèn)真處理好土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的問(wèn)題，對(duì)土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的設(shè)置以及計(jì)算、使用方式、分配方式、分成比例等要科學(xué)合理地確定。在農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中，一定要維護(hù)和保障好農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。

這方面，如果借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)的話，很重要的配套措施就是要有土地增值稅的概念。

比如城市的土地，征一塊地，拆遷危舊房可能花了3000萬(wàn)一畝，這個(gè)地賣了5000萬(wàn)，這個(gè)時(shí)候增值是2000萬(wàn)。而農(nóng)村的土地征地動(dòng)遷可能是300萬(wàn)一畝征收，同樣賣了5000萬(wàn)，產(chǎn)生了4700萬(wàn)收益，如果簡(jiǎn)單分配的話是不合理的。因?yàn)槌鞘械倪@塊地是大量的錢用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)上面，但農(nóng)村這塊地沒(méi)有做過(guò)這些公共設(shè)施建設(shè)，增值的收益如果過(guò)多歸農(nóng)民所有，歸集體建設(shè)用地的所有方所有，就會(huì)存在不公平。

一種解決辦法就是收土地增值稅。根據(jù)不同的級(jí)差收益，形成累進(jìn)的增值稅率。比如增值50%到100%的，征收50%的增值稅率；增值100%以上的，征收60%的增值稅率。那么按照“同地塊，同價(jià)格”征收相應(yīng)的增值稅，集體地塊應(yīng)按60%征收增值稅，收來(lái)的增值稅用于建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施以后的投入。農(nóng)村這一塊地，其增值部分4700萬(wàn)收掉了60%，還是有近2000萬(wàn)是農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益。像這一類的稅收征收辦法，我們的稅法里邊還沒(méi)有展開(kāi)，這都是今后要配套落實(shí)的一些措施。

Q3

《意見(jiàn)》提出要“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地，補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域的交易機(jī)制”。推出跨區(qū)域的指標(biāo)交易機(jī)制，意義是什么？當(dāng)前的指標(biāo)交易模式又存在哪些問(wèn)題，要如何解決？

黃奇帆：這是這次中央決定最英明最深刻的地方，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)全國(guó)土地資源優(yōu)化配置的一個(gè)戰(zhàn)略性的舉措。

跨區(qū)域指標(biāo)交易提出的背景與過(guò)程

跨區(qū)域指標(biāo)交易提出的背景是有一個(gè)過(guò)程的。長(zhǎng)期以來(lái)，我們國(guó)家東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的一大障礙。耕地保護(hù)的約束是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的另一大障礙。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補(bǔ)充耕地的缺口。耕地保護(hù)與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地矛盾十分突出，導(dǎo)致重大項(xiàng)目落地難，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到制約。相反，土地資源富集的地區(qū)，比如內(nèi)陸地區(qū)、中西部地區(qū)，可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)?；诖耍瑖?guó)家從2017年開(kāi)始，逐步放開(kāi)耕地占補(bǔ)平衡條件和推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，跨省域調(diào)劑的試點(diǎn)，探索建立全國(guó)性建設(shè)用地，補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制。

一， 耕地占補(bǔ)平衡地域由省內(nèi)平衡向國(guó)家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。

為了牢牢守住耕地紅線，確保2020年全國(guó)耕地保有量不少于18.65億畝，我國(guó)從2004年開(kāi)始就嚴(yán)格控制跨省域耕地占補(bǔ)平衡。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理的緊急通知，嚴(yán)格控制異地占補(bǔ)平衡，沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不許跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。

2008年，國(guó)土資源部再次下發(fā)嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知，強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地不得跨省域異地補(bǔ)充。但是由于我國(guó)耕地后備資源區(qū)域分布不均，隨著補(bǔ)充耕地的持續(xù)開(kāi)展，一些地方特別是直轄市和東部省份，在本省域內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡難以為繼。為此，根據(jù)《土地管理法》，關(guān)于個(gè)別省市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開(kāi)墾耕地?cái)?shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，減免本行政區(qū)域開(kāi)墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行異地開(kāi)墾的規(guī)定。國(guó)家開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡，并在2017、2018年先后出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和跨省市調(diào)劑管理辦法的通知》，邁出了土地市場(chǎng)化改革的重要一步。但出于監(jiān)管考慮，跨省域補(bǔ)充耕地，由國(guó)家統(tǒng)一組織實(shí)施。

在這里我要做一個(gè)解釋，就是我國(guó)原來(lái)的制度規(guī)定，每征用一畝農(nóng)地，征地費(fèi)中包含著用以復(fù)墾農(nóng)地所需的成本費(fèi)用和2萬(wàn)-3萬(wàn)元的占補(bǔ)平衡費(fèi)，一個(gè)省市每使用一萬(wàn)畝耕地，必須占補(bǔ)平衡，在今后兩三年或者五年內(nèi)把這一萬(wàn)畝耕地復(fù)墾出來(lái)，最后使得這個(gè)地方耕地沒(méi)有減少。這種調(diào)劑方法，以前是在一個(gè)縣里邊平衡，后來(lái)一個(gè)地市里平衡，現(xiàn)在是以一個(gè)省來(lái)平衡，也就是占補(bǔ)平衡的概念。

沿海地區(qū)像上海、北京這樣的發(fā)達(dá)城市，征地的需求比較大，可能一年征了1萬(wàn)畝、5年征了5萬(wàn)畝，但這些城市本身是彈丸之地，去找到荒地復(fù)墾出5萬(wàn)畝耕地是非常難的。所以事實(shí)上就會(huì)使得這些沿海的發(fā)達(dá)省市，要么不征用耕地，而征用了耕地自己完成不了國(guó)家要求的占補(bǔ)平衡。而多年征地所積累的占補(bǔ)平衡費(fèi)，因?yàn)闊o(wú)地可復(fù)墾，使用不出去，往往沉淀資金達(dá)到幾十億元。這就提出了要異地占補(bǔ)平衡的要求。比如上海使用了5萬(wàn)畝耕地，就由內(nèi)陸地區(qū)幫助把這5萬(wàn)畝耕地復(fù)墾出來(lái)，形成全國(guó)范圍內(nèi)耕地使用占補(bǔ)平衡的效果。當(dāng)然，內(nèi)陸地區(qū)要把這個(gè)耕地墾復(fù)產(chǎn)生的占補(bǔ)平衡，可以指標(biāo)交易從沿海地區(qū)獲得每畝30萬(wàn)元以上的一定補(bǔ)償。中央這次的這個(gè)決定，是打破了以前不能夠跨省占補(bǔ)平衡的概念，形成了沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)可以跨省交易的狀態(tài)。

二， 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地域，也是由縣域內(nèi)、省域內(nèi)向跨省域調(diào)劑拓展。

2005年，為了緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾，原國(guó)土資源部按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》有關(guān)要求，啟動(dòng)了增減掛鉤的試點(diǎn)工作，并嚴(yán)格限定在縣域范圍內(nèi)實(shí)施。2015年原國(guó)土資源部又出臺(tái)了關(guān)于用好用活增減掛鉤政策、積極支持扶貧開(kāi)發(fā)，異地扶貧搬遷工作的通知，突破了縣域范圍內(nèi)建新拆舊，對(duì)應(yīng)實(shí)質(zhì)項(xiàng)目區(qū)的管理模式，允許集中連片的特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)的縣，將增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，政策覆蓋20個(gè)省市，共800多個(gè)貧困縣。

這邊用了幾千畝建設(shè)性用地，那邊就墾復(fù)增加了幾千畝耕地，這樣一來(lái)，建設(shè)性用地增減掛鉤，總的增量是零，形成了一個(gè)平衡。這個(gè)事情就在過(guò)去十幾年，在我們國(guó)家各個(gè)省普遍推進(jìn)，但始終沒(méi)有跨省來(lái)推進(jìn)。這就產(chǎn)生了個(gè)問(wèn)題，像上海這種發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村里的土地本來(lái)也不多，農(nóng)村里的土地和城市的建設(shè)用地占補(bǔ)平衡余地不大。中西部地區(qū)余地很大，但是它的土地價(jià)值不高，缺少級(jí)差地租的動(dòng)力，最終發(fā)展的效果并不彰顯。

2018年，增減掛鉤政策進(jìn)一步拓展，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑管理辦法》，探索了“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開(kāi)展交易，增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省流轉(zhuǎn)和交易得到了制度保障。

跨省域調(diào)劑由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。

這樣就使得中西部地區(qū)如果增加了建設(shè)性用地的指標(biāo)，把這個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)給了東部，東部沒(méi)有增加建設(shè)性用地的指標(biāo)，但是它需要征地，那么它可以把西部的建設(shè)性用地的指標(biāo)買過(guò)去，調(diào)劑過(guò)去，這樣就形成了東西部之間增減掛鉤。東部增加了幾千畝的建設(shè)性用地指標(biāo)，西部減少了幾千畝的建設(shè)性用地，最后全國(guó)范圍內(nèi)增減掛鉤，增量為零。這就使得東部也加快發(fā)展，西部也能得到指標(biāo)轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的非常好的效益，這件事應(yīng)該說(shuō)是非常重要的一個(gè)推進(jìn)。

比如說(shuō)，云南省把一部分的建設(shè)性用地復(fù)墾了以后，指標(biāo)調(diào)劑給了上海，上海就以50萬(wàn)一畝的指標(biāo)價(jià)買了云南省兩萬(wàn)畝，也就是拿出100億給云南省，支援了云南省的扶貧幫困農(nóng)村的發(fā)展等等，這些都起了很好的作用。

基于此，這一次《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，再次明確探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地，補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制。這里是講了兩件事，建設(shè)性用地跨區(qū)調(diào)劑和補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨區(qū)交易機(jī)制。

實(shí)施跨區(qū)域指標(biāo)交易的意義

實(shí)施跨區(qū)交易指標(biāo)的意義有三個(gè)方面。

第一，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。土地的利用與保護(hù)必須研判區(qū)域資源環(huán)境承載的狀況，必須通過(guò)實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線，永久基本農(nóng)田，城市開(kāi)發(fā)邊界，“三區(qū)三線”的劃定，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格節(jié)約用地，實(shí)行補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌。從宏觀戰(zhàn)略層面，無(wú)疑會(huì)促進(jìn)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施。

第二，是有利于妥善解決保護(hù)與保障的用地矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)與用地保障的矛盾尤為突出。我們要在嚴(yán)守耕地紅線的前提下，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供合理的用地保障。實(shí)行跨區(qū)域指標(biāo)交易是一項(xiàng)解決保護(hù)與保障用地矛盾的有效辦法，拓展了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)用地空間，避免了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目落地難，或者補(bǔ)充耕地東拼西湊、難見(jiàn)實(shí)效的困境。

三是有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。通過(guò)跨區(qū)域指標(biāo)交易，把區(qū)域資金資源特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興籌集了更多的資金。辦法還明確規(guī)定，收取的跨省域的補(bǔ)充耕地資金，除了一部分給承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

當(dāng)前指標(biāo)交易存在的問(wèn)題和下一步建議

當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場(chǎng)化的傾向，取得了積極的制度效果，但也存在市場(chǎng)化程度不足和機(jī)制扭曲的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。

一、交易價(jià)格實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)。指標(biāo)交易價(jià)格往往采取政府指導(dǎo)價(jià)而非市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，這意味著當(dāng)事人無(wú)法自主定價(jià)，或由轉(zhuǎn)讓方和受讓方進(jìn)行議價(jià)協(xié)商，交易價(jià)格被人為固化。比如2011年5月到現(xiàn)在差不多8年時(shí)間，成都模式中用于“持證準(zhǔn)用”的指標(biāo)交易指導(dǎo)價(jià)，最終成交價(jià)一直維持在每畝30萬(wàn)人民幣，也就是說(shuō)近十年來(lái)這個(gè)價(jià)格始終沒(méi)變。固定的交易價(jià)格不能真正反映指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值，不利于充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與的積極性，影響指標(biāo)的有效配置。

此外，指標(biāo)交易本應(yīng)遵循價(jià)格優(yōu)先，時(shí)間優(yōu)先的成交原則，但在所有代售指標(biāo)無(wú)價(jià)格差異的前提下，時(shí)間優(yōu)先就成為指標(biāo)持有人完成交易的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在交易監(jiān)管體系還沒(méi)完善的前提下，將有可能因插隊(duì)行為引發(fā)權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。

二、指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限。在各地實(shí)踐中，指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限性仍然沒(méi)能得到一般化的克服。只有在政策特許的語(yǔ)境下，部分地區(qū)的指標(biāo)才有限地突破了地域限制，得以有條件的跨縣、跨省流轉(zhuǎn)使用。區(qū)域局限性有違“要素市場(chǎng)化”的基本邏輯，限制了指標(biāo)價(jià)值的充分發(fā)現(xiàn)，還帶來(lái)新的問(wèn)題。對(duì)比“受限”和“非受限”的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，從實(shí)踐中可以看到，規(guī)制的局限和政策的例外導(dǎo)致“雙軌制”的指標(biāo)價(jià)格差異顯著。與成都受限流轉(zhuǎn)的指標(biāo)十年穩(wěn)在30萬(wàn)一畝相比，作為深度貧困區(qū)的樂(lè)山馬邊縣預(yù)先流轉(zhuǎn)給紹興越城區(qū)的7000畝指標(biāo)價(jià)格高達(dá)72萬(wàn)一畝，這不僅引發(fā)了公平質(zhì)疑，還進(jìn)一步造成指標(biāo)交易市場(chǎng)的扭曲，有礙交易體系的健全和統(tǒng)一。

三、指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)目前還不健全。地方大多只重視建立指標(biāo)的一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)開(kāi)發(fā)二級(jí)市場(chǎng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。成都模式中，指標(biāo)交易的二級(jí)市場(chǎng)缺位，建設(shè)用地指標(biāo)不能再次轉(zhuǎn)讓，也從未出現(xiàn)指標(biāo)質(zhì)押的實(shí)施細(xì)則或試點(diǎn)實(shí)踐。盡管重慶地票交易中形成了二級(jí)市場(chǎng)的雛形，允許地票有限度的轉(zhuǎn)讓，并創(chuàng)造性地賦予了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)及地票的質(zhì)押融資功能，但健全規(guī)范統(tǒng)一的二級(jí)市場(chǎng)仍有待時(shí)日。二級(jí)市場(chǎng)的匱乏也使得指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓退出渠道不暢，制約了指標(biāo)交易市場(chǎng)的發(fā)展壯大。

四、耕地占補(bǔ)平衡重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。耕地占補(bǔ)平衡不僅要確保復(fù)墾耕地的數(shù)量，而且要確保復(fù)墾復(fù)耕的質(zhì)量。但是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用基本上都是城鎮(zhèn)、近郊的水澆地，都是良田，屬于優(yōu)質(zhì)耕地。而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的土地基本上都是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地，存在復(fù)耕質(zhì)量相對(duì)差，偏遠(yuǎn)分散，面積小，且撂荒的問(wèn)題。

以上這四個(gè)方面，是我們?cè)谕苿?dòng)占補(bǔ)平衡的指標(biāo)跨省交易和建設(shè)用地的指標(biāo)跨省交易過(guò)程中，在市場(chǎng)化推進(jìn)中要進(jìn)一步研究探索著力去解決的問(wèn)題。

Q4

與土地市場(chǎng)化改革密切相關(guān)的戶籍制度改革也在加快推進(jìn)。戶籍制度的放開(kāi)會(huì)對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展起到多大的作用？未來(lái)戶籍制度會(huì)完全放開(kāi)嗎？

黃奇帆：這是個(gè)非常重要的問(wèn)題，戶籍制度改革對(duì)我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展會(huì)有重大意義。我們現(xiàn)行的戶籍制度是一項(xiàng)基本的國(guó)家行政制度，是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益，采用以個(gè)人為本位的人口管理的一種方式。

【視頻】黃奇帆：戶籍制度改革是必的趨勢(shì)。但短期內(nèi)還不宜完全放開(kāi)

這種方式目前給我們帶來(lái)的一些問(wèn)題是什么呢？

我國(guó)戶籍制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化的制約

我國(guó)現(xiàn)在的戶籍制度帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻烙印，而在人口大量流動(dòng)時(shí)代已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的束縛，嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是限制勞動(dòng)力合理的流動(dòng)。二是影響進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量。受戶籍制度影響，農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)和生活，卻無(wú)法分享與城市居民同等的權(quán)利和利益，不僅收入少、經(jīng)濟(jì)地位低而且面臨各種社會(huì)保障的缺失，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和質(zhì)量。第三是人戶分離引起諸多社會(huì)問(wèn)題。政府提供的公共服務(wù)社會(huì)保障因?yàn)橐詰艏诘貫榛A(chǔ)，而產(chǎn)生的居民與政府的矛盾激化問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

新型城鎮(zhèn)化背景下的戶籍制度改革具有重大意義

這次中央決定，要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戶籍制度的改革，這是“十八大”確定的一項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略。城市化的過(guò)程不僅僅是城市居民改善自己生活的過(guò)程，本質(zhì)上是農(nóng)民融入城市的過(guò)程，是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程。最重要的是，使得農(nóng)村進(jìn)入城市的2.6億農(nóng)民工能夠改善福利，讓他們?cè)鞘?，是社?huì)公平公正的體現(xiàn)，能夠達(dá)到擴(kuò)大消費(fèi)，帶動(dòng)農(nóng)民增加收入，降低社會(huì)管理成本等多重功效。不僅如此，農(nóng)民工戶籍制度的改革，還會(huì)帶來(lái)的穩(wěn)定勞動(dòng)力，還能推遲我國(guó)劉易斯拐點(diǎn)的出現(xiàn)，大大增加城市化過(guò)程中的人口紅利等等。

這里要做一個(gè)解釋。一位農(nóng)民工從18歲出來(lái)打工，干到45歲以后，城市的企業(yè)一般就不再雇傭他了，他可能在四十五六歲的時(shí)候就回農(nóng)村了。一位正常的城市工人則可以干到60歲，而農(nóng)民工就少了十四五年在城市工作的時(shí)間，人生的工齡少了三分之一。另一方面，農(nóng)民工每年1月初可能就要探親回家，形成了農(nóng)民工回城的現(xiàn)象。中國(guó)每到春節(jié)有近兩億農(nóng)民工回鄉(xiāng)，到了2月、3月又從農(nóng)村返回城里，這就有了中國(guó)農(nóng)民工幾十年來(lái)每年有兩個(gè)月回鄉(xiāng)返城的狀態(tài)。這個(gè)狀態(tài)使得一年中農(nóng)民工穩(wěn)定的工作時(shí)間只有10個(gè)月，少了兩個(gè)月也就是六分之一。我們可以想象，一生少了三分之一，一年少了六分之一，實(shí)際上就使得農(nóng)民工實(shí)際有效的工齡少了二分之一。也就是說(shuō)，農(nóng)民工的勞動(dòng)力紅利只有城市勞動(dòng)力的一半。這也就是為什么中國(guó)城市化率剛到60%就出現(xiàn)了劉易斯拐點(diǎn)，出現(xiàn)了人口紅利的短缺、退出。

如果農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市居民，這2億多農(nóng)民工就相當(dāng)于延長(zhǎng)了一倍的工齡。按3億人的話，就相當(dāng)于多出來(lái)1.5億人的勞動(dòng)力。這就能夠大大緩解中國(guó)人口紅利短缺淡出的狀況，中國(guó)的劉易斯拐點(diǎn)就會(huì)在城市化率到70%甚至75%以后才開(kāi)始出現(xiàn)。所以從這個(gè)意義上講，農(nóng)民工戶籍制度改革，實(shí)際上是很重要的推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的一個(gè)舉措，是延長(zhǎng)中國(guó)勞動(dòng)力紅利的一個(gè)舉措，同時(shí)也是改善農(nóng)民工在城市中的權(quán)利和地位的一種舉措。

戶籍制度改革的政策沿革與舉措

2014年，國(guó)務(wù)院提出要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，到2020年努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2019年，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，要求全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)到500萬(wàn)的大城市落戶條件，完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的超大特大城市積分落戶政策。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，推動(dòng)超大特大城市調(diào)整完善積分落戶政策，探索推動(dòng)在長(zhǎng)三角、珠三角等城市群率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。

可以看出，我國(guó)的戶籍制度在逐步放寬，當(dāng)前大城市落戶條件已全面放開(kāi)。全面放開(kāi)大城市落戶限制，意味著勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)，不再受到戶籍門檻的嚴(yán)格約束，也不再受到社保、醫(yī)保等屬地化福利的掣肘，這無(wú)疑將會(huì)加劇城市之間的人口流動(dòng)。

戶籍制度改革的幾點(diǎn)建議

這兩年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面有兩個(gè)重大變化：一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切性日益嚴(yán)峻，高新產(chǎn)業(yè)以及支撐這些產(chǎn)業(yè)的人才儲(chǔ)備顯得至關(guān)重要。二是人口生育的形勢(shì)、勞動(dòng)力人口的形勢(shì)、老齡化的形勢(shì)均遭遇前所未有的拐點(diǎn)之變。在這種背景下，誰(shuí)能擁有更多高素質(zhì)人才，誰(shuí)能吸引更多年輕勞動(dòng)力，誰(shuí)就擁有更加美好的未來(lái)。這正是各地?fù)屓舜髴?zhàn)爆發(fā)的背景所在，也是深圳、武漢、沈陽(yáng)等地出臺(tái)人才落戶政策的原因所在。戶籍放開(kāi)已是大勢(shì)所趨，城市吸引力提升也是必然。

從當(dāng)前城市情況來(lái)說(shuō)，不同等級(jí)城市由于就業(yè)吸納能力、公共服務(wù)水平等存在差異，對(duì)非戶籍人口的吸引力也會(huì)有高有低。隨著人口城鎮(zhèn)化率不斷的提高，三四線城市現(xiàn)有的公共服務(wù)資源會(huì)受到一定的沖擊，不僅是數(shù)量也包括質(zhì)量。因此，在推進(jìn)戶籍制度改革的時(shí)候，要把握好幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)注意把握戶籍制度改革的五項(xiàng)原則：

一是明確對(duì)象。應(yīng)該是以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并有固定場(chǎng)所居住的農(nóng)民工為主。也就是說(shuō)不要把沒(méi)有工作的流動(dòng)人口過(guò)分地吸引為戶籍落戶對(duì)象。

二是保障到位。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶以后，應(yīng)該有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房五個(gè)方面、“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇?，F(xiàn)在事實(shí)上是有區(qū)別的。比如醫(yī)療保險(xiǎn)，城市居民企業(yè)繳交1000多元一個(gè)月，農(nóng)村的農(nóng)民工可能只繳交了三四百元。養(yǎng)老保險(xiǎn)也有這樣的差異。農(nóng)民工子女讀書跟城市居民子女讀書保障也有所不同。

三是農(nóng)村權(quán)益自主處置。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶以后在城市立足未穩(wěn)，從保護(hù)其權(quán)益出發(fā)應(yīng)尊重其意愿，允許其保留農(nóng)村的承包地、宅基地和林地，也就是農(nóng)村的“三塊地”，是他的資源、有價(jià)的財(cái)產(chǎn)，在這個(gè)意義上，盡管資源是集體所有權(quán)，但是使用權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)戶哪怕進(jìn)城了，這三塊資源應(yīng)該允許他自愿保留，這是一個(gè)很重要的制度設(shè)計(jì)，在制度設(shè)計(jì)上要提供保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇，以公平的方式來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化的選擇。

四是合理分布。通過(guò)科學(xué)設(shè)置落戶的條件，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶的居民、農(nóng)民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口過(guò)度向大城市集中，也防止小城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)管理不堪重負(fù)?！?:3:3”就是說(shuō)，差不多有2億多的農(nóng)民工要落戶，其中40%可以在五百萬(wàn)人口以上的大城市落戶，30%在中等城市落戶，還有30%在小城市、區(qū)縣城里落戶。這樣合理梯次的分布，使得各方面相對(duì)均衡。

五是建立政府、企業(yè)、社會(huì)長(zhǎng)周期共擔(dān)的成本機(jī)制。大家經(jīng)常有一種恐懼心理，認(rèn)為一個(gè)農(nóng)民工在城里落戶，平均要消耗十萬(wàn)元以上的成本。這個(gè)賬十幾年前就這么說(shuō)，現(xiàn)在也是這么說(shuō)，這個(gè)賬大體算的是對(duì)的。按這筆賬來(lái)算，兩億多農(nóng)民工差不多會(huì)消耗30萬(wàn)億元的落戶成本。許多城市管理者一聽(tīng)到30萬(wàn)億，就嚇得不敢落實(shí)農(nóng)民工的戶籍制度改革，其實(shí)這屬于杞人憂天，沒(méi)有真正算過(guò)賬——

首先，農(nóng)民工這個(gè)十幾萬(wàn)成本，并不是完全由政府來(lái)承擔(dān)的。里邊有40%的成本是由招聘農(nóng)民工的企業(yè)來(lái)承擔(dān)，比如養(yǎng)老、醫(yī)療或者其它的一些負(fù)擔(dān)。還有30%是農(nóng)民工家庭自己承擔(dān)，過(guò)去十幾年在城里的這些農(nóng)民工都是自己在承擔(dān)。還有30%是政府必須承擔(dān)，比如一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)、配套。但實(shí)際上，農(nóng)民工哪怕不落戶，只要他們?cè)诔抢锘顒?dòng)，那么這些公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，政府就已經(jīng)在承擔(dān)了。

所以，這個(gè)承擔(dān)的比例是可以按照“4:3:3”客觀地分解的。

其次，這種“4:3:3”的任務(wù)并不是一年完成的，農(nóng)民工在這里工作十幾年、二十年、三十年，這個(gè)任務(wù)至少可以分解到15年以上。也就是說(shuō)這30萬(wàn)億是15年來(lái)承擔(dān)，一年承擔(dān)2萬(wàn)億，這2萬(wàn)億再按照“4:3:3”的比例來(lái)分?jǐn)偅鱾€(gè)方面是完全可以承受的。

第二，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，培育城鎮(zhèn)體系。城市群是人口大國(guó)城鎮(zhèn)化的主要空間載體，北美、大西洋沿岸的城市群，五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的火車頭。我國(guó)過(guò)去30多年的高速發(fā)展，也得益于長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀幾大城市群的帶動(dòng)。最近討論的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，從規(guī)劃角度講，也有一個(gè)依托長(zhǎng)江黃金水道，構(gòu)建大都市連綿帶的問(wèn)題。

考察這些城市群或者大都市連綿帶，一般有四個(gè)基本特征：

一是城鎮(zhèn)化水平較高,城鎮(zhèn)化率都在70%以上。第二，大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)，相鄰等級(jí)的城市人口比例大多在1:5以內(nèi)。也就是說(shuō)，如果大城市有1000萬(wàn)人口，那么第二層級(jí)的城市可能是500萬(wàn)或者200、300萬(wàn)，也就是1:3、1:4，不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)大城市1000萬(wàn)人，相鄰的第二層級(jí)城市卻只有100萬(wàn)或者50萬(wàn)。這個(gè)道理就像一個(gè)大齒輪無(wú)法和一個(gè)極小的齒輪嚙合，大齒輪、中齒輪、小齒輪是一個(gè)組合，現(xiàn)在城市群都有這樣一種合理的配置組合。第三，是以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善。各城市之間的交通便捷，信息暢通。第四，城市功能布局合理，分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建城市群為目標(biāo)。積極培育包括特大城市、大城市、中小城市的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)城市之間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)。

最后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，戶籍制度放開(kāi)已經(jīng)成了必然的趨勢(shì)。但是短期內(nèi)還不應(yīng)該完全放開(kāi)，應(yīng)有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。北京、上海等人口已經(jīng)超過(guò)2500萬(wàn)的超大城市，暫時(shí)更不宜完全放開(kāi)。

Q5

今年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》在改革土地征收制度方面有多項(xiàng)重大突破，接下來(lái)在具體的實(shí)施過(guò)程中還應(yīng)該注意哪些問(wèn)題？

黃奇帆：的確，這次改革對(duì)土地征收采取了許多新的辦法。

我國(guó)土地征收制度沿革

今年1月1號(hào)實(shí)施的新《土地管理法》，進(jìn)一步完善了我國(guó)土地征地制度，這個(gè)改革成果的取得不是一步到位，一蹴而就的，也不是一帆風(fēng)順，而是在幾十年的改革進(jìn)程中不斷探索、總結(jié)發(fā)展中形成的。要想準(zhǔn)確地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些內(nèi)容，需要了解和回顧我國(guó)征地制度改革的歷史。

這段改革歷史基本上可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段，土地改革和集體化的時(shí)期。新中國(guó)成立以后，政府面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的革命形勢(shì)，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在歷經(jīng)了集體化時(shí)期土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整后，在改革開(kāi)放前很長(zhǎng)一段時(shí)間發(fā)揮了重要作用。

第二個(gè)時(shí)期，改革開(kāi)放初期，黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，土地供給逐步成為服務(wù)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目和市場(chǎng)主體建設(shè)發(fā)展的重要保障。征地制度也在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展中不斷改革推進(jìn)。

縱觀改革開(kāi)放40多年來(lái)征地制度的演變歷程可以看出，在改革開(kāi)放初期，我們以解決征地代價(jià)高，降低國(guó)家建設(shè)成本為主要出發(fā)點(diǎn)，來(lái)修改憲法制定土地管理的法律法規(guī)，確立征地制度的框架。

1982年，國(guó)務(wù)院公布了《建設(shè)征用土地的條例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定階段的土地管理當(dāng)中發(fā)揮了重要作用?？傮w來(lái)看，這一階段土地征用的突出特點(diǎn)是，政府并非征用土地行為直接實(shí)施的主體，而是處在用地單位和被征地人之間，對(duì)用地人提出的方案進(jìn)行審批，并監(jiān)督實(shí)施。具體的補(bǔ)償安置工作也是由用地單位和被征地人之間協(xié)調(diào)解決。這種做法雖然賦予了用地單位和被征地人之間更大的自主性，但并沒(méi)有充分體現(xiàn)征地權(quán)必須由國(guó)家實(shí)施的法律規(guī)定以及征地必須符合公共利益這兩大要點(diǎn)。在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害農(nóng)民權(quán)益的行為不斷發(fā)生。

第三個(gè)階段是1998年修改《土地管理法》開(kāi)始一直到2018年。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)客觀上助推了亂占耕地、違法批地、炒賣土地的風(fēng)潮。為解決這些問(wèn)題，中央于1998年修訂了《土地管理法》、《土地管理法的實(shí)施條例》。這次修訂對(duì)土地管理方式和土地利用方式進(jìn)行了重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)，確立了我國(guó)土地管理的基本法律制度。

與1986年的《土地管理法》相比，1998年修訂后最大的變化是，政府在征地過(guò)程中從后臺(tái)走到了前臺(tái)。在土地征用過(guò)程中，用地單位只需要向政府提出用地申請(qǐng)，而不需要與被征地人直接接觸，由政府判斷是否符合公共利益后，啟動(dòng)征收程序，市縣政府既要向上級(jí)政府申請(qǐng)征地，還要具體負(fù)責(zé)補(bǔ)償安置工作。這種重大改變真正體現(xiàn)了征用土地是一個(gè)國(guó)家行為，只有國(guó)家為了公共利益的需要，才可以對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行征用。

但是，1998年的新法去掉了舊法中的一些保護(hù)被征地者的條款，增設(shè)了一些不利于被征地者的條款，使得征地制度發(fā)生了一些轉(zhuǎn)折：

一是在征地范圍上明確擴(kuò)大了征地的合法范圍，但沒(méi)有對(duì)公共利益概念進(jìn)行界定。而且放棄了公共利益的抽象內(nèi)涵。一項(xiàng)建設(shè)是否出于公共利益本是可以討論的，但經(jīng)過(guò)1998年修法以后，明確了凡城市建設(shè)需要，占用農(nóng)民集體土地的不用再判定該項(xiàng)建設(shè)是否為了公共利益就可以征地。

二是在征地的程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協(xié)議。1998年的修法篩出了評(píng)議和協(xié)商的條款，征地面積，補(bǔ)償安置方案等都由政府單方面確定，也不再與農(nóng)民簽協(xié)議。

三是在爭(zhēng)議解決的機(jī)制上明確規(guī)定，征地補(bǔ)償安置的爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施。這意味著政府單方面確定征地方案后，不管被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有沒(méi)有意見(jiàn)、有什么意見(jiàn)，在爭(zhēng)議解決之前就可以強(qiáng)制實(shí)施征地。

新《土地管理法》的修訂與實(shí)施

這一次《土地管理法》的修訂實(shí)施，應(yīng)該說(shuō)解決了上述問(wèn)題。

進(jìn)入新時(shí)代，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行的土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出，主要體現(xiàn)在：一是土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多。二是農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等落實(shí)、同權(quán)同價(jià)。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實(shí)，土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間的利益不夠。因此，國(guó)家啟動(dòng)了本次《土地管理法》的修訂，并于今年1月1日起實(shí)施。

新《土地管理法》的重點(diǎn)，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院最近幾年來(lái)關(guān)于征地制度的一系列改革精神，在總結(jié)四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和多年來(lái)征地制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在改革土地征地制度方面做了多項(xiàng)重大的改革突破。

一是首次對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行了明確的界定，這是十分重要的一件事?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)施征收或者征用給予補(bǔ)償。但原法沒(méi)有對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行界定，因?yàn)榧w建設(shè)用地不能進(jìn)入市場(chǎng)使用，土地征收成為各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道，導(dǎo)致征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。

二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障征地農(nóng)民的生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。原來(lái)的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。

第三，改革土地征收程序，將原來(lái)征地批準(zhǔn)后公告改為征地批準(zhǔn)前的公告。建立征地報(bào)批前的調(diào)查、評(píng)估、公告、聽(tīng)政、登記、協(xié)議制度，征地前先開(kāi)展征收土地的現(xiàn)狀調(diào)查，再進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告。公告內(nèi)容包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等，公告的時(shí)間不少于30天，倡導(dǎo)和諧征地。征地報(bào)批前，縣級(jí)以上的地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置簽訂協(xié)議。

總的來(lái)說(shuō)，新《土地管理法》集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央改革土地制度、嚴(yán)格耕地保護(hù)的重大決策部署，始終把土地問(wèn)題作為關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展布局，國(guó)家長(zhǎng)治久安，中華民族永續(xù)發(fā)展的大事來(lái)抓。

這一輪修改破除了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，同等入市的制度性障礙，改革完善了農(nóng)村土地征收的制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權(quán)限，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位，加強(qiáng)了對(duì)耕地，特別是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，對(duì)我國(guó)土地管理制度乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

Q6

自然資源部官網(wǎng)4月23日發(fā)布了一則通知：重慶市拓展地票生態(tài)功能作為一個(gè)成功的創(chuàng)新案例，入選了自然資源部的首批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例，并被印發(fā)推廣到全國(guó)各省市自治區(qū)，供各地學(xué)習(xí)借鑒。這代表了國(guó)家自然資源部對(duì)2008年啟動(dòng)的重慶地票改革試驗(yàn)成果的高度肯定。重慶地票改革試點(diǎn)跟《意見(jiàn)》提到的“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，二者之間有什么聯(lián)系？

黃奇帆：重慶地票的這個(gè)操作已經(jīng)實(shí)施12年，這套方案思路完全符合中央現(xiàn)在關(guān)于城鄉(xiāng)之間土地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的思路。重慶在當(dāng)時(shí)提出這個(gè)方案，是在得到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和部門支持后展開(kāi)的。

重慶地票的四個(gè)特點(diǎn)

這套方案總的來(lái)說(shuō)有四個(gè)特點(diǎn)：

第一，把農(nóng)村閑置的宅基地，或者原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置的廠區(qū)，或者原來(lái)的糧食倉(cāng)庫(kù)等等，在農(nóng)戶自愿的前提下，復(fù)墾為耕地以后，政府給予地票。由國(guó)土部門專門驗(yàn)收這塊耕地是否合格，是一等還是二等耕地性質(zhì)，然后給予地票。

第二，重慶市搞了一個(gè)土地地票交易所，地票可以在交易所掛牌拍賣。城里的房產(chǎn)商每年開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，原本可能需要征用幾萬(wàn)畝耕地，這種征用是要報(bào)告給國(guó)土資源部，批準(zhǔn)以后才能實(shí)際發(fā)生征用。現(xiàn)在國(guó)土部同意，只要開(kāi)發(fā)商在地票交易所購(gòu)買了地票，就可以按規(guī)劃在城郊結(jié)合部征用相應(yīng)畝數(shù)的土地。這樣就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村減少N畝的建設(shè)性用地，增加了N畝的耕地，城市就征用了N畝耕地，增減掛鉤?？傮w上，城市在發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有增加農(nóng)村的耕地征用。這樣就保證了在·5年、10年房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，重慶的3400萬(wàn)畝耕地始終不會(huì)減少，同時(shí)又保證了城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，有足夠的市場(chǎng)資源予以平衡。

第三，怎么分配呢？假設(shè)一畝地的地票是20萬(wàn)，首先是按照土地集體所有權(quán)的原則，復(fù)墾為耕地的這畝地，其所有權(quán)歸集體組織。其次，地票買賣產(chǎn)生的20萬(wàn)元，先要扣除1.5萬(wàn)到2萬(wàn)元的復(fù)墾成本，實(shí)際所得可能是18.5萬(wàn)元。這18.5萬(wàn)元的85%歸農(nóng)民，15%歸集體組織，同時(shí)集體組織還得到了這一畝耕地，十幾年來(lái)，重慶的農(nóng)戶和集體組織，對(duì)于這種分配方式都很滿意。

第四，地票的運(yùn)作完全符合國(guó)家農(nóng)村管理、農(nóng)地管理的三個(gè)規(guī)則：

首先，土地是集體的，不能在土地改革的過(guò)程中把集體所有權(quán)的性質(zhì)廢除，要捍衛(wèi)集體所有權(quán)這一底線。

其次，土地改革過(guò)程中產(chǎn)生的利益，大頭要給農(nóng)民。因?yàn)檫@個(gè)土地的用益物權(quán)是農(nóng)民的，在這里要從根本上保護(hù)農(nóng)民的既得利益。

最后，土地的用地性質(zhì)不能改變。始終保持重慶市耕地總量沒(méi)有減少，建設(shè)性用地的總量沒(méi)有增加，而且這一個(gè)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的過(guò)程，是先補(bǔ)（耕地）后占、先增（農(nóng)田）后減的過(guò)程。

重慶地票帶來(lái)的益處

地票的推進(jìn)帶來(lái)了什么好處呢？

第一，宏觀上使得重慶的房地產(chǎn)發(fā)展、城市的發(fā)展不受土地指標(biāo)的限制，能有比較充分的發(fā)展。剛才說(shuō)過(guò)，城市的土地管理在過(guò)去的二三十年中是額度管理。比如在重慶，國(guó)家一年給了15萬(wàn)畝征地指標(biāo)，但重慶這個(gè)直轄市有大量的農(nóng)村，在城市化的過(guò)程中要修鐵路、修公路、修機(jī)場(chǎng)、修港口，基礎(chǔ)設(shè)施用地占了一大塊，造學(xué)校醫(yī)院、搞工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)又要占一大塊，農(nóng)村在發(fā)展過(guò)程中自己的建設(shè)用地也要占一大塊，這些都是比較剛性的，以至于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地往往就會(huì)不夠用。有了地票供應(yīng)以后，重慶這十幾年每年地票的供應(yīng)量平均在3萬(wàn)畝左右，這3萬(wàn)畝就是專門供應(yīng)給重慶的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商?？偠灾ㄟ^(guò)地票制度，土地供應(yīng)就能比較有保障，房地產(chǎn)的價(jià)格也能比較合理。

這十幾年，重慶的房?jī)r(jià)基本上相當(dāng)于6至7年的家庭收入買一套房，沒(méi)有出現(xiàn)20年、30年甚至40年家庭收入才能買一套房的狀況。大體上房?jī)r(jià)增長(zhǎng)和地價(jià)增長(zhǎng)是平衡的。整個(gè)房地產(chǎn)價(jià)格和GDP增長(zhǎng)以及居民年收入的增長(zhǎng)基本上是同步的。這其中，土地供應(yīng)的保障發(fā)揮了很重要的作用。因?yàn)樗^高房?jī)r(jià)，很大程度是因?yàn)橥恋毓?yīng)的不足，帶動(dòng)地價(jià)漲了1倍，房?jī)r(jià)也會(huì)跟著漲1倍。所以從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，地票起了一定的作用。

第二，十幾年來(lái)，重慶的城市發(fā)展比較快，總計(jì)征用了200多萬(wàn)畝地。但是重慶的耕地在十幾年前是3400萬(wàn)畝，現(xiàn)在甚至還有所增加，大體是3500多萬(wàn)畝了。為什么耕地沒(méi)有減少，城市也擴(kuò)張了？是因?yàn)楸M管城市發(fā)展擴(kuò)張了200多萬(wàn)畝，但農(nóng)村建設(shè)性用地轉(zhuǎn)化為耕地，也增加了200多萬(wàn)畝耕地。農(nóng)村的建設(shè)性用地減少了200多萬(wàn)畝，一方面是地票平衡了八十多萬(wàn)畝，另一方面農(nóng)村的耕地占補(bǔ)平衡，也平衡了一百多萬(wàn)畝。所以總的來(lái)說(shuō)，建設(shè)性用地增減掛鉤加農(nóng)村土地異地復(fù)墾占補(bǔ)平衡，使得重慶有效保障了城市化過(guò)程中宏觀的增減掛鉤、耕地平衡。

小結(jié)

200年來(lái)，全世界的城市化過(guò)程并不是簡(jiǎn)單的城市土地?cái)U(kuò)張、農(nóng)村耕地減少的過(guò)程。事實(shí)上，城市化過(guò)程是農(nóng)村土地耕地增加的過(guò)程。因?yàn)檗r(nóng)村中每個(gè)農(nóng)民、每個(gè)農(nóng)戶人均占用建設(shè)性用地差不多是300平方米。農(nóng)民到了城里后，在城里不管是交通、學(xué)校、醫(yī)院還是工廠、住房，所占的地一般是人均100平方米。所以，1億農(nóng)民進(jìn)城，城市地區(qū)要增加1萬(wàn)平方公里，理論上農(nóng)村可以減少3萬(wàn)平方公里建設(shè)性用地。一進(jìn)一出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地相抵之后，可以凈增加農(nóng)地2萬(wàn)平方公里。當(dāng)然，這是一個(gè)理論上的數(shù)學(xué)計(jì)算，但在實(shí)踐操作中，至少農(nóng)村的土地不會(huì)減少、農(nóng)村的耕地不會(huì)減少，增減掛鉤以后會(huì)大體平衡，甚至農(nóng)村的耕地還會(huì)比城市的建設(shè)用地增加得更多，這是一個(gè)基本的概念。

而我國(guó)農(nóng)民工這20多年來(lái)是“兩頭占地”。理論上，農(nóng)戶進(jìn)城后不管是變成了戶籍人口還是常住、流動(dòng)，總之只要在城里，就會(huì)增加公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等城市用地的擴(kuò)張。而農(nóng)村他們又沒(méi)退出，實(shí)際上是“兩頭占地”，所以就會(huì)出現(xiàn)中國(guó)每年800多萬(wàn)畝耕地被征用，十年征用了8000多萬(wàn)畝。加上一些地方可能不規(guī)范，征用了也沒(méi)報(bào)告，所以實(shí)際上我們每十年要減少一億畝左右的耕地。改革開(kāi)放40年來(lái)，我們從1980年的24億畝耕地到如今的20億畝耕地，一共減少了4億畝，也就是每十年減1億畝。

這就提出了一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題：中國(guó)的城市化過(guò)程還在繼續(xù)發(fā)展，但18億畝耕地紅線必須守住，因?yàn)檫@是中國(guó)人的飯碗所在，怎么解決這個(gè)問(wèn)題呢？

中央這一次提出了新的《土地管理法》的改革、提出了土地要素市場(chǎng)化改革。這個(gè)改革一是簡(jiǎn)政放權(quán)，把土地的具體征管權(quán)力交給省級(jí)政府，讓八個(gè)沿海省市進(jìn)行永久性耕地調(diào)整的特殊試驗(yàn)。二是城鄉(xiāng)建設(shè)性用地增減掛鉤和城鄉(xiāng)之間占補(bǔ)平衡的管理，從區(qū)縣管理、地市管理、省區(qū)管理擴(kuò)大到全國(guó)調(diào)劑管理，這些都會(huì)給改革開(kāi)放、城市發(fā)展帶來(lái)巨大的紅利。

第一，是耕地得到保護(hù)。相信在這一改革的推進(jìn)下，中國(guó)現(xiàn)存20億畝耕地不僅不會(huì)減少，十年、二十年以后可能還會(huì)有所增加，變成21億畝、22億畝。

第二，農(nóng)民、農(nóng)村是最大的受益者。在跨地區(qū)占補(bǔ)平衡，跨地區(qū)建設(shè)性用地指標(biāo)、交易、市場(chǎng)資源配置的情況下，每年可能有幾十億、幾百億來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)的土地指標(biāo)購(gòu)買資金，轉(zhuǎn)入至內(nèi)陸有關(guān)省市。通過(guò)這樣的調(diào)劑，就等于為內(nèi)陸地區(qū)，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)民爭(zhēng)取到一筆寶貴資金。這筆資金不是財(cái)政性劃撥，而是市場(chǎng)資源配置產(chǎn)生的紅利。

所以我認(rèn)為，這一次土地改革的偉大意義不亞于80年代農(nóng)村承包制改革。在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，80年代那場(chǎng)改革推動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民致富，釋放了億萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力。這次改革也不亞于90年代初的土地批租市場(chǎng)改革。在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，那場(chǎng)改革推動(dòng)了整個(gè)中國(guó)的城市化進(jìn)程。至2018年，中國(guó)31個(gè)省的土地批租總收入達(dá)到30多萬(wàn)億，這筆資金極大地推動(dòng)了中國(guó)數(shù)百個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的發(fā)展。沒(méi)有這筆資金，現(xiàn)在中國(guó)城市的現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施的改善就是不可能的。當(dāng)然，房地產(chǎn)商和各個(gè)建設(shè)單位花了30多萬(wàn)億買了這些地以后，也要進(jìn)一步投入上百萬(wàn)億的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這也是城市面貌改變和城市化進(jìn)展中的一個(gè)必然需求。

今年開(kāi)始的新《土地管理法》的實(shí)施，以及這次土地要素和勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化配置改革，會(huì)在今后數(shù)十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級(jí)的紅利，必將推動(dòng)中國(guó)城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。