「法學(xué)匯」最高檢第二十九批指導(dǎo)性案例：細(xì)化操作指引強化公益訴訟檢察實踐

編者按　前不久，最高人民檢察院制發(fā)了以公益訴訟檢察工作為主題的第二十九批指導(dǎo)性案例，聚焦環(huán)境和民生領(lǐng)域社會關(guān)切，突出強化公益訴訟檢察實踐引領(lǐng)作用?！稒z察日報》本期“觀點·案例”邀請法學(xué)專家與檢察官對第二十九批指導(dǎo)性案例進(jìn)行集中解讀研討，探索總結(jié)、闡釋其中所蘊含的具有普遍意義的指導(dǎo)性規(guī)則，以發(fā)揮以案釋法、推動立法的作用，敬請關(guān)注。

從“個案智慧”到“類案經(jīng)驗”——

指導(dǎo)性規(guī)則創(chuàng)新表達(dá)與運用

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授

博士生導(dǎo)師 楊建順

“該批指導(dǎo)性案例最突出的特色，在于很好地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、積極探索和拓展公益訴訟的精神?！?/p>

前不久，最高人民檢察院制發(fā)了第二十九批指導(dǎo)性案例，以公益訴訟檢察工作為主題，涉及內(nèi)容十分豐富。筆者認(rèn)為，該批指導(dǎo)性案例最突出的特色，在于很好地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)、積極探索和拓展公益訴訟的精神。

1

“檢例第111號”

積極發(fā)現(xiàn)線索，扎實調(diào)查核實，全面履行檢察監(jiān)督職能

對于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著第一順位職責(zé)，生態(tài)損害賠償制度具有優(yōu)先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性，“檢例第111號”案在路徑選擇、調(diào)查核實手段等方面，具有重要指導(dǎo)意義。

（一）依法依規(guī)靈活選擇海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑。檢察公益訴訟制度是一項非常具有中國特色的制度，其制度架構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的訴訟補充性和兜底性。根據(jù)民事訴訟法第55條和行政訴訟法第25條第4款的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)先行履行訴前程序，在沒有法定的訴訟主體或者法定的訴訟主體不提起訴訟的情況下，作為實現(xiàn)公共利益的保障路徑，檢察公益訴訟的啟動要件方告成就。“檢例第111號”案中，作為在治理海洋傾廢、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境中擔(dān)負(fù)著第一順位職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，海洋監(jiān)管部門雖然對違法行為人進(jìn)行了行政處罰，但未能完全實現(xiàn)維護(hù)公益的目的。鑒于生態(tài)損害賠償制度具有優(yōu)先適用性，檢察機(jī)關(guān)書面建議行政機(jī)關(guān)依法啟動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，經(jīng)書面建議和督促的訴前程序，確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機(jī)關(guān)不再繼續(xù)通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履職，而是直接對違法行為人依法提起民事公益訴訟。該路徑選擇具有一定指引作用。

（二）綜合運用各類調(diào)查手段科學(xué)確定公益損害賠償數(shù)額。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后，通過多次蹲點和無人機(jī)巡查，拍攝到船舶向海洋傾倒建筑垃圾的行為，并在此基礎(chǔ)上，與海洋行政執(zhí)法人員聯(lián)合開展特定海域調(diào)查行動，完成特定現(xiàn)場取證，體現(xiàn)出高度的積極能動性，也為全面查明海洋污染情況提供了堅實的支撐。針對海洋生態(tài)損害后果，檢察機(jī)關(guān)委托有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，量化生態(tài)環(huán)境損害，確定公益損害賠償數(shù)額。根據(jù)調(diào)查情況及鑒定意見，在確認(rèn)現(xiàn)有證據(jù)不能認(rèn)定該傾廢行為構(gòu)成污染環(huán)境罪的基礎(chǔ)上，書面建議行政機(jī)關(guān)依法啟動海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。該案中，檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的一系列程序，對于檢察公益訴訟調(diào)查取證乃至行政執(zhí)法調(diào)查取證皆具有重要指導(dǎo)意義。

此外，根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）第11條的規(guī)定，海南省檢察院指派2名檢察官參加了庭審活動，全面支持原起訴檢察院檢察官圍繞訴訟請求及爭議焦點進(jìn)行舉證。同時，被委托鑒定機(jī)構(gòu)參與鑒定的專家也出庭接受質(zhì)詢，進(jìn)行專業(yè)解答。上下級檢察院出庭人員通力配合，加之鑒定專家進(jìn)行專業(yè)解答，取得良好庭審效果。正如該案例“要旨”強調(diào)的，公益訴訟案件二審開庭，上一級檢察院應(yīng)當(dāng)派員出庭，并具體指出其積極履行職責(zé)的內(nèi)容，佐證了上級檢察機(jī)關(guān)派員參加公益訴訟案件二審?fù)彽闹匾饬x。

2

“檢例第112號”

加強行刑銜接法律監(jiān)督，夯實行政機(jī)關(guān)代為處置職能

實踐中，行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為在違法行為涉嫌刑事犯罪時，應(yīng)堅持刑事程序優(yōu)先，但在生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，對受損環(huán)境的修復(fù)常常是刻不容緩的?！皺z例第112號”案在加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的法律監(jiān)督，夯實環(huán)境執(zhí)法行政機(jī)關(guān)代為處置職能等方面，具有典型指導(dǎo)意義。

（一）加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協(xié)同。依據(jù)《解釋》第20條規(guī)定，“檢例第112號”案中，根據(jù)當(dāng)?shù)丶泄茌犚?，公安機(jī)關(guān)將刑事案件移送檢察院審查起訴，檢察院就刑事部分提起公訴。檢察機(jī)關(guān)注重加強刑事檢察與公益訴訟檢察職能的銜接和協(xié)同，在辦理環(huán)境污染犯罪案件過程中提起了刑事附帶民事公益訴訟，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，訴請判令違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，包括污染物處置費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用等。檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請求得到法院判決支持，同時實現(xiàn)了對環(huán)境污染者的刑事責(zé)任和環(huán)境損害賠償責(zé)任的追究，厘清了各級檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)銜接過程中常見的疑點難點問題。

（二）夯實行政機(jī)關(guān)代為處置職能。此類案件辦理的關(guān)鍵核心是修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在不影響刑事案件辦理的情況下，應(yīng)當(dāng)將修復(fù)環(huán)境、維護(hù)公共利益放在首位，才能及時避免生態(tài)環(huán)境損害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》規(guī)定，對具有危險性或者環(huán)境危害性的涉案物品，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)組織臨時處理處置，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助；對無明確責(zé)任人、責(zé)任人不具備履行責(zé)任能力或者超出部門處置能力的，應(yīng)當(dāng)呈報涉案物品所在地政府組織處置。違法行為人拒絕履行或者沒有能力履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)的，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》、行政強制法相關(guān)規(guī)定，督促危險廢物傾倒地的環(huán)境主管部門代為處置。因此，“檢例第112號”案中，檢察機(jī)關(guān)一方面在刑事附帶民事公益訴訟案件審理期間，會同法院、公安、生態(tài)環(huán)境局等部門召開協(xié)調(diào)會并形成會議紀(jì)要，為明確行政機(jī)關(guān)的代為處置的職能提供了堅實支撐；另一方面，以行政公益訴訟案件立案，向生態(tài)環(huán)境局發(fā)出訴前檢察建議。在該局否認(rèn)其處置固體廢物的職責(zé)背景下，檢察機(jī)關(guān)以生態(tài)環(huán)境局為被告向法院提起行政公益訴訟，充分發(fā)揮了檢察公益訴訟的獨特價值。

3

“檢例第113號”

從聚焦“造成損害”到關(guān)注“防患未然”，檢察建議體現(xiàn)“剛性”

安全生產(chǎn)事故往往會造成復(fù)雜的公益損害后果，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的制度價值在于防患于未然，及時制止侵害、消除隱患，可避免造成無法挽回的嚴(yán)重后果?！皺z例第113號”案通過合目的解釋，將檢察行政公益訴訟的適用范圍擴(kuò)展至“高鐵運營安全存在的重大安全隱患”，具有重要示范意義。

（一）堅持預(yù)防為主的原則，最大限度預(yù)防和減少安全事故隱患。我國公益訴訟制度具有很強的案件線索和訴訟目的限定性。根據(jù)行政訴訟法和民事訴訟法規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)符合一些限定性要求，如“在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的”“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”等。該限定性規(guī)定體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本屬性，也充分揭示了尊重行政的首次性判斷權(quán)之理念。新修改的安全生產(chǎn)法第74條第2款授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對安全生產(chǎn)違法行為提起公益訴訟。該規(guī)定依然強調(diào)了“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”前提性要求。在這種意義上說，“檢例第113號”案超越了“等領(lǐng)域”之前所列舉領(lǐng)域的共通類屬性，而且從“致使……利益受到侵害的”既成事實，擴(kuò)展至“高鐵運營重大安全隱患”的風(fēng)險防范，檢察機(jī)關(guān)的這種積極探索、敢于擔(dān)當(dāng)精神，將有助于監(jiān)督解決安全生產(chǎn)活動中行政監(jiān)管缺失等問題，減少安全生產(chǎn)事故隱患。

（二）提升檢察建議科學(xué)性，增強檢察建議“剛性”。鑒于我國檢察行政公益訴訟的制度架構(gòu)是以“實然侵害”為適用條件的，在實踐中宜優(yōu)先通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履職，消除和防范重大安全隱患和侵害危險。因此，檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)在檢察行政公益訴訟制度架構(gòu)下，在提升檢察建議科學(xué)性和可接受性上下足功夫，切實使檢察建議做成剛性。如在“檢例第113號”案中，針對危害鐵路運營安全問題等特殊領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)在全面查明事實的基礎(chǔ)上，從更有利于高效解決問題的角度出發(fā)，依法向行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：督促相關(guān)部門全面履行法定職責(zé)，依法進(jìn)行處罰；制定符合鐵路安全標(biāo)準(zhǔn)的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。這是“檢例第113號”案最具指導(dǎo)意義的特色所在。

（三）統(tǒng)轄協(xié)調(diào)積極應(yīng)對，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，有效凝聚相關(guān)部門工作合力。對于跨行政區(qū)劃、涉及多領(lǐng)域多部門的檢察監(jiān)督案件來說，該經(jīng)驗具有相當(dāng)寶貴的指導(dǎo)意義。在“檢例第113號”案中，檢察機(jī)關(guān)一方面，在確認(rèn)陜州區(qū)、湖濱區(qū)和市區(qū)兩級水利、國土、安全生產(chǎn)等相關(guān)職能部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，選擇對其上級行政機(jī)關(guān)、具有保障鐵路安全職責(zé)的市政府發(fā)出檢察建議，收到了統(tǒng)籌調(diào)度、高效解決問題的良好效果。尤其是市政府對該工程“統(tǒng)一設(shè)計方案、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一督導(dǎo)檢查、統(tǒng)一資金使用”的“四個統(tǒng)一”，為檢察建議做成剛性、做到剛性提供了堅實的保障。另一方面，采取委托專業(yè)機(jī)構(gòu)等方式，推動問題整改落實到位。在該案中，采取委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、組織評審會、邀請相關(guān)部門參與等方式，為訴前檢察建議落實成效進(jìn)行評估，提高了評判結(jié)果公信力，節(jié)約了司法成本。

4

“檢例第114號”

保護(hù)“自然遺跡和風(fēng)景名勝”，“環(huán)境”內(nèi)涵的夯實和外延拓展

自然遺跡和風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分，屬于不可再生資源，任何對其進(jìn)行破壞的行為都會損害人類共同享有的環(huán)境資源、損害社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法開展公益訴訟檢察。“檢例第114號”案在夯實“環(huán)境”內(nèi)涵，拓展“環(huán)境”外延等方面的探索，具有重要指導(dǎo)意義。

（一）對景觀生態(tài)服務(wù)價值的破壞屬于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍。根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域損害社會公共利益的行為，可以向法院提起民事公益訴訟。在“檢例第114號”案中，檢察機(jī)關(guān)將自然遺跡、風(fēng)景名勝看作環(huán)境的組成部分，認(rèn)為張某某等三人的損害行為侵害了生態(tài)環(huán)境和不特定社會公眾的環(huán)境權(quán)益，屬于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍?？梢?，從對自然環(huán)境、生存環(huán)境的保護(hù)，到對自然遺跡和風(fēng)景名勝的聚焦，再到對社會環(huán)境、人文環(huán)境的關(guān)注和保護(hù)，如此對“環(huán)境”內(nèi)涵的夯實和外延的拓展，對于保護(hù)好各類人文環(huán)境、風(fēng)景名勝等普通個人訴訟難以發(fā)揮統(tǒng)籌作用的環(huán)境內(nèi)容，助力文化的延續(xù)和可持續(xù)發(fā)展，具有重要指導(dǎo)意義。

（二）采用條件價值法對獨特景觀的生態(tài)服務(wù)價值損失進(jìn)行評估，對類似案件的鑒定提供可借鑒路徑。在“檢例第114號”案中，最具爭議性的是專家組所采用的條件價值法。面對獨特的環(huán)境資源、自然景觀等因缺乏真實的交易市場，其環(huán)境資源和生態(tài)服務(wù)價值難以用常規(guī)市場方法評估，損害賠償數(shù)額無法通過司法鑒定予以確定的困境，檢察機(jī)關(guān)委托專家組，采用條件價值法對三清山巨蟒峰受損后果進(jìn)行價值評估。該案對解決損害賠償數(shù)額無法通過司法鑒定予以確定的環(huán)境資源和生態(tài)服務(wù)價值損失的爭議問題，提供了有價值的可借鑒路徑。

（三）環(huán)境損害賠償數(shù)額的確定，必須參考專家意見并綜合各相關(guān)因素。具體的賠償數(shù)額要結(jié)合多方面因素綜合考慮確定，以保障案件辦理的實效性。在“檢例第114號”案中，法院參照了專家組的評估報告，并兼顧三被告的經(jīng)濟(jì)條件和賠償能力等進(jìn)行利益衡量，判令三被告連帶賠償環(huán)境資源損失600萬元，連帶承擔(dān)專家評估費15萬元，并在全國性媒體上刊登公告向社會公眾賠禮道歉。此方法為今后檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件的鑒定難題提供了具有可操作性的路徑。

5

“檢例第115號”

跟進(jìn)推動傳統(tǒng)村落保護(hù)政策轉(zhuǎn)化和立法完善

傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史文化、科學(xué)藝術(shù)、社會經(jīng)濟(jì)價值和獨特的民族地域特色，是國家利益和社會公共利益的重要組成部分?！皺z例第115號”案在跟進(jìn)推動傳統(tǒng)村落保護(hù)政策轉(zhuǎn)化和立法完善等方面，對于檢察機(jī)關(guān)參與社會治理和深入開展行政檢察監(jiān)督，具有典型的指導(dǎo)意義。

（一）加強傳統(tǒng)村落保護(hù)，明確傳統(tǒng)村落屬于“環(huán)境”范疇。在“檢例第115號”案中，檢察機(jī)關(guān)通過傳統(tǒng)村落保護(hù)專項行動，發(fā)現(xiàn)栽麻鎮(zhèn)宰蕩、歸柳兩個侗寨的村民私占農(nóng)田、河道、溪流新建住房，違規(guī)翻修舊房，嚴(yán)重破壞了中國傳統(tǒng)村落的整體格局和原始風(fēng)貌的情況，在全面調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，向榕江縣栽麻鎮(zhèn)政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議。然而，栽麻鎮(zhèn)政府未按照檢察建議對違章建筑進(jìn)行監(jiān)管，也未在規(guī)定期限內(nèi)對檢察建議作出書面回復(fù)。故而依法進(jìn)入提起行政公益訴訟階段。通過該案例明確了傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的“環(huán)境”范圍，對檢察機(jī)關(guān)依法保護(hù)傳統(tǒng)村落具有重要意義。

（二）行政公益訴訟后跟進(jìn)落實，推動傳統(tǒng)村落保護(hù)的配套制度機(jī)制完善?！皺z例第115號”案最重要的亮點，在于行政公益訴訟后檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)落實，推動傳統(tǒng)村落保護(hù)的配套制度機(jī)制完善。以榕江縣政府發(fā)布的《榕江縣傳統(tǒng)村落保護(hù)管理辦法（試行）》為基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)積極推動政學(xué)協(xié)作，形成《榕江縣侗族傳統(tǒng)村落居民修繕與新建民居設(shè)計導(dǎo)則》，協(xié)同村委會將傳統(tǒng)村落保護(hù)納入村規(guī)民約。并且，黔東南州檢察院就傳統(tǒng)村落保護(hù)向州人大作專題報告，并提出地方立法完善建議，推動《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》修訂，并增加規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為，破壞傳統(tǒng)村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關(guān)條款。黔東南州檢察機(jī)關(guān)還推動協(xié)調(diào)傳統(tǒng)村落保護(hù)資金，該州雷山縣等地檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政部門形成了“傳統(tǒng)村落保護(hù)與發(fā)展合作框架協(xié)議”，有力推動傳統(tǒng)村落保護(hù)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的良好契合，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)為推動政策轉(zhuǎn)化和地方立法完善所作出的巨大貢獻(xiàn)，達(dá)到了雙贏多贏共贏效果。

三個維度引領(lǐng)公益訴訟辦案

□程序規(guī)范 □實體審查 □辦案質(zhì)效

陳忠 龔娣

程序規(guī)范操作指引：

● 善于挖掘案件線索

● 巧借“外力”，增強調(diào)查取證能力

● 打好公益訴訟“組合拳”

● 把修復(fù)生態(tài)、維護(hù)公益放在首位

實體審查操作指引：

● 綜合主客觀證據(jù)還原事實

● 排放標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)違法排放也要擔(dān)責(zé)

● 掌握判斷共同侵權(quán)方法

● 侵害危險屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督范圍

辦案質(zhì)效操作指引：

● 善于兼顧公共利益和私人利益

● 推動立法根治問題

公益訴訟指導(dǎo)性案例適應(yīng)快速發(fā)展的公益訴訟檢察實踐需要，把實踐中比較成熟且形成共識的經(jīng)驗做法和探索總結(jié)提煉成具有普遍意義的指導(dǎo)性規(guī)則，以案釋法，彌補了成文法的立法不足，提供了方法論的辦案指引。最高檢近期發(fā)布的第二十九批指導(dǎo)性案例，圍繞生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、安全生產(chǎn)、傳統(tǒng)村落保護(hù)等重點領(lǐng)域統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮了案例指導(dǎo)作用。在此，筆者從程序、實體、質(zhì)效三個維度就該批指導(dǎo)性案例對于辦案工作的示范引領(lǐng)作用試作分析。

程序規(guī)范上的操作指引

善于挖掘案件線索。可借鑒“檢例第111號”案中的辦案經(jīng)驗：省、市級檢察院與省、市級政府建立“12345”政務(wù)服務(wù)熱線平臺信息共享機(jī)制，拓寬公益案件線索來源渠道，快速、高效解決市民反映強烈、重點關(guān)注的公益侵害問題?！皺z例第112號”案和“檢例第114號”案給我們的啟示是：檢察機(jī)關(guān)正在辦理的案件也是公益訴訟案件線索的主要渠道來源。

巧借“外力”增強調(diào)查取證能力?！皺z例第111號”案、“檢例第113號”案、“檢例第114號”案的啟示是：借助鑒定意見或者專家評估報告服務(wù)辦案：一要選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)或國內(nèi)、省內(nèi)權(quán)威評估專家；二要選擇科學(xué)、合理且被業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的鑒定、評估方法；三要在庭審前與出庭鑒定人、評估專家事先溝通，避免其在對方誘導(dǎo)下的回答成為被告方逃避責(zé)任的借口；四要邀請專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)、專家參與整改驗收評估，確保真改，取得實效。

要打好“民事公益訴訟+行政公益訴訟”組合拳。“檢例第112號”案中，檢察機(jī)關(guān)先提起刑事附帶民事公益訴訟追究違法行為人污染環(huán)境的民事責(zé)任，在違法行為人處于刑事羈押狀態(tài)且危險廢物未按要求及時處置可能出現(xiàn)二次污染的緊急狀態(tài)下，依法負(fù)有代履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)因已移送公安而推卸行政監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。

要做好行政執(zhí)法與刑事司法、生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟的銜接。“檢例第112號”案就是否“必須刑事先行”給出了解答：在確認(rèn)不影響刑事案件辦理的情況下，應(yīng)當(dāng)把修復(fù)生態(tài)、維護(hù)公共利益放在首位，對于非財產(chǎn)性的行政處理不必等到刑事處理后再作決定。“檢例第111號”案明確對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)第一順位職責(zé)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用生態(tài)環(huán)境損害賠償；檢察機(jī)關(guān)是補位主體，在其他有權(quán)主體不起訴的情況下，才由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。

實體審查上的操作指引

要綜合“主觀證據(jù)+客觀證據(jù)”還原案件事實。“檢例第111號”案中，違法行為人僅自認(rèn)了部分侵權(quán)事實，?？谑袡z察院通過實地調(diào)查確定了開挖、車輛運輸及工程支付數(shù)據(jù)，計算出實際傾倒固廢數(shù)量，以此量化生態(tài)環(huán)境損害賠償金，是違法行為人自認(rèn)侵權(quán)損害的4倍多。該案的啟示是：基于趨利避害的本能，違法行為人自認(rèn)侵權(quán)事實可能避重就輕，對于定案的關(guān)鍵事實，檢察官在辦案中不能輕信自認(rèn)事實，應(yīng)當(dāng)全面客觀調(diào)查收集證據(jù)，綜合主觀證據(jù)和客觀證據(jù)還原案件事實。

在排放標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)違法排放污染物破壞生態(tài)也要擔(dān)責(zé)?！皺z例第111號”案中，關(guān)于“雖未達(dá)到危險廢物標(biāo)準(zhǔn)，但含有有毒有害物質(zhì)，已對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害”的審查意見給我們的啟示是：無論是在排放標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)、以外，還是持有排污許可證與否，只要造成了污染環(huán)境或破壞生態(tài)的損害事實，就超出生態(tài)環(huán)境承受能力，都應(yīng)當(dāng)按照“誰污染誰擔(dān)責(zé)”原則承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)移送線索或采取臨時處理措施不等于已完全履職?！皺z例第112號”案中，行政機(jī)關(guān)將案件線索移送公安處理不等于已完全履職，而應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定判斷行政機(jī)關(guān)是否仍應(yīng)當(dāng)履行其他行政監(jiān)督管理職責(zé)，該判斷方式對于辦理行政公益訴訟案件出現(xiàn)類似情形時能否立案、制發(fā)檢察建議、提起訴訟具有重要示范指引意義。

掌握判斷環(huán)境公益訴訟案件中共同侵權(quán)的方法。這批指導(dǎo)性案例中涉及三種情況下共同侵權(quán)的認(rèn)定：（1）發(fā)包方明知分包人無相關(guān)資質(zhì)時成為共同侵權(quán)人?！皺z例第111號”案中，發(fā)包方公司明知傾倒固廢的分包公司無處置固廢資質(zhì)仍交其處置，主觀上對分包公司非法處置固廢污染環(huán)境有放任的故意，與分包公司構(gòu)成共同侵權(quán)。（2）公司實際控制人也能成為共同侵權(quán)人?！皺z例第111號”案中，運輸固廢的船舶所有人為公司實際控制人，運輸是傾倒固廢的重要環(huán)節(jié)，其與傾倒固廢的公司構(gòu)成共同侵權(quán)。（3）共同侵權(quán)與分別侵權(quán)的判斷?！皺z例第114號”案中，根據(jù)違法行為人是否有事前共同謀劃、事中相互配合的情況進(jìn)行綜合判斷，對于主觀上有聯(lián)絡(luò)、行為上有合作的情形，應(yīng)認(rèn)定行為人共同實施了侵權(quán)行為，構(gòu)成共同侵權(quán)。

侵害危險也屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟監(jiān)督范圍?！皺z例第113號”案中，把侵害危險納入安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督范圍，符合公益訴訟辦案目的。安全生產(chǎn)事故往往會造成復(fù)雜的損害后果，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的案件應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主，今年修訂后的安全生產(chǎn)法確立檢察公益訴訟制度的重點在于預(yù)防性訴訟，避免安全事故發(fā)生。據(jù)此，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》所指的“侵害”就包括實際造成的損害和重大侵害危險，涵蓋安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。

辦案質(zhì)效上的操作指引

善于兼顧公共利益和私人利益。居民建房居住是基本的生活需求，但隨意建房又會對古村落造成破壞，“檢例第115號”案中，榕江縣檢察院推動行政機(jī)關(guān)與高校簽訂技術(shù)服務(wù)合同，在保護(hù)古村落風(fēng)貌的情況下指引當(dāng)?shù)鼐用窠ǚ?，該兼顧公共利益和私人利益的辦案模式，可運用于各領(lǐng)域案件的辦理中。

推動相關(guān)立法完善根治問題?！皺z例第115號”案中，對于傳統(tǒng)村落保護(hù)存在行政管理“空白地帶”問題，黔東南州檢察院向人大提出地方立法的完善建議，推動地方立法確立分級、分類保護(hù)原則，明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，使貴州黔東南地區(qū)古村落保護(hù)有法可依。

（作者陳忠系湖南省人民檢察院第八檢察部主任、龔娣系湖南省寧鄉(xiāng)市人民檢察院第五檢察部四級檢察官助理）

（來源：檢察日報 制圖：吳美妘）